8.6.1.1 Verantwoordelijkheid voor schadebeleid

De Onderzoeksraad voor Veiligheid was in zijn analyse van de gaswinning uit 2015 kritisch over de rol die de overheid, in de vorm van het ministerie van Economische Zaken, had gespeeld in het dossier: de (veiligheids-)belangen van Groningers waren onvoldoende meegewogen. De OvV riep de overheid en NAM op te erkennen dat zij onzorgvuldig hadden gehandeld.1 Deze erkenning kwam slechts gedeeltelijk en na aandringen: waar NAM en overheid eerst aangaven het veiligheidsrisico wel te hebben meegewogen, boden zij ook hun excuses aan.2 Toen de Onderzoeksraad in 2017 bekeek hoe zijn aanbevelingen waren opgevolgd, zag hij een procedurele, bureaucratische en gefragmenteerde schadeafhandeling en riep hij de overheid op om ‘het proces van schade- afhandeling in eigen handen te nemen, zoals ook is gebeurd in het Project Geluidisolatie Schiphol (Progis)’ zodat NAM ‘noch direct, noch indirect’3 betrokken zou zijn en de aansprakelijkheid van NAM achter de schermen werd afgehandeld.

Tot aan de verschijning van het tweede rapport in 2017 bleef de betrokkenheid van de Rijksoverheid bij de schadeafhandeling grotendeels achterwege. Hoewel een bestuurlijk akkoord werd gesloten en de minister allerlei onderzoeken uitzette,4 bleef de verantwoordelijkheid voor de afhandeling van de fysieke schade en waardevermindering bij NAM, die protocollen en regelingen optuigde. Er kwam steeds meer kritiek op de wijze waarop NAM omging met de schade, veelal vanuit het oogpunt dat de slager hier zijn eigen vlees keurde. Vooral de zogenaamde C-schades en het buitengebied, waar door NAM niet werd erkend dat schade door aardbevingen plaatsvond, vormden een doorn in het oog voor veel Groningers. Hun scepsis werd door meer technisch onderzoek bevestigd, aangezien ook buiten de eerder aangehouden contouren schade kon optreden en ook lichtere bevingen schade konden veroorzaken.5 Ook waren gedupeerden erg ontevreden over de ‘ervaren willekeur’6 waardoor een buur soms onder een ander schaderegime leek te vallen. Toch bleef NAM terughoudend: ook bij de afhandeling van de ‘oude schadegevallen’ van voor 31 maart 2017 merkte NAM op dat het aanbod tot herstel van die schade géén erkenning van de schade was.7 Dat was zuur omdat een van de wél door de overheid geïnitieerde vormen van compensatie, de subsidieregeling voor waardevermeerdering, slechts werd toegekend als NAM schade had erkend.

Het Rijk bemoeide zich veelal zijdelings met de schadeafhandeling, zoals via de waardevermeerderingsregeling, het instellen van de Onafhankelijk Raadsman, en het instellen van een commissie van toezicht op het Centrum Veilig Wonen. Hoewel de overheid via de Tweede Kamer tevens de omkering van de bewijslast introduceerde,8 kwam deze te laat voor de reguliere schadeafhandeling van NAM. De publieke regie werd aangekondigd op 31 maart 2017, toen NAM zich terugtrok uit de schadeafhandeling en de minister verkondigde dat de overheid de schadeafhandeling zou gaan regelen.9 Uiteindelijk duurde het zo’n tien maanden voordat de afhandeling voor de fysieke schade weer werd opgestart via de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, terwijl op de achtergrond werd gewerkt aan een wettelijk verankerde schadeafhandeling die in de zomer van 2020 van start zou gaan.

Meerdere onderzoeken onderstreepten de rol die het terughoudende overheidsbeleid heeft gespeeld in Groningen. De overheidsreactie en de vele betrokken instanties leken de situatie te hebben verergerd, een ramp in ‘slow motion’;10 er is een institutionele crisis ontstaan.11 Het feit dat de Rijksoverheid na vele oproepen daartoe in 2017 besloot om de regie op de afhandeling van fysieke schade over te nemen van NAM, lijkt aan te tonen dat zij haar rol in de gaswinning erkende en dat daarom ook een rol in de schadeafhandeling op zijn plaats is. Mede naar aanleiding van gerechtelijke uitspraken kende het nieuwe Instituut Mijnbouwschade Groningen ook vergoedingen toe voor waardedaling en immateriële schade. De overheid liet dit als een loket functioneren, en onderhandelde aan de achterkant met NAM over verrekening van de kosten.

Bij de versterking is een dergelijke geleidelijke ontwikkeling te herkennen. Aanvankelijk werd het preventief versterken van gebouwen gelet op de aansprakelijkheid overgelaten aan NAM.12 Halverwege het eerste jaar van het CVW diende de NCG publieke regie te voeren over de versterking, zonder enige formele bevoegdheid. De NCG gaf aan dat ‘de versterking moet worden bepaald door publieke normen, procedures en afweging en niet conform de zienswijze van de aansprakelijke partij. Dan moet het ook zo zijn dat er sprake is van publieke afweging van de wijze waarop omgegaan wordt met de beheersing van gevolgen (herstel en preventie).’13 De aansturing vanuit de overheid was beperkt: het CVW ontving conform de contractuele relatie opdrachten van NAM.14 In 2019 werd besloten dat het NCG het CVW direct zou aansturen,15 en later besloten dat het CVW zou worden opgeheven zodat de NCG per 2020 de uitvoeringsorganisatie zou vormen.16 Daarmee werd de overheid daadwerkelijk verantwoordelijk voor de versterking, zowel in (directe) aansturing als in uitvoering. De kosten van de versterking, voor zover die plaatsvond in lijn met de civielrechtelijke aansprakelijkheid tot schadepreventie, werden verhaald op NAM.17 Eind 2020 kwamen Rijk en regionale overheden overeen dat het Rijk € 1,42 miljard aan maatregelen rond versterking en leefbaarheid zou ondersteunen die niet onder aansprakelijkheid van NAM vielen.18

Overigens verdient vermelding dat in Groningen meerdere overheden betrokken waren. Hierboven werd de rol van het Rijk in het dossier geschetst; hiernaast waren ook gemeenten en de provincie betrokken. Zij speelden voornamelijk een belangenvertegenwoordigende rol vanuit de ‘regio’, zoals bijvoorbeeld bleek uit de vier pijlers die zij voorstelden voor het publieke systeem van schadeafhandeling.19 Zij genoten volgens enquêteonderzoek iets meer vertrouwen van Groningers dan het Rijk, waarschijnlijk vanwege de betrokkenheid van de minister en de Staat bij het vaststellen van het niveau van de gaswinning. Het vertrouwen in gemeenten en provincie lag desondanks niet veel hoger.20 Bij de versterking werden de regionale overheden sterker betrokken, hoewel dit volgens onderzoek vertragend leek te werken vanwege de behoefte aan voortdurend overleg en ‘politieke gevoeligheden’.21 Ook binnen het Nationaal Programma Groningen waar de regie bij gemeenten en provincie werd gelegd en de financiële ondersteuning vanuit het Rijk kwam, ontstond onderlinge onenigheid over wie het geld zou mogen besteden.22

Mede naar aanleiding van de aanbevelingen van de OvV23 werden meer ministeries betrokken gemaakt bij de gaswinning, zodat niet alleen het als monolithisch beschouwde ministerie van EZK de regie voerde. Het ministerie van BZK kreeg een rol in de versterking en nam vanaf 2019 de volledige verantwoordelijkheid over;24 het ministerie van OCW was betrokken bij maatregelen rond erfgoed en onderwijs, het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) bij banenplannen, en het ministerie van VWS bij het versterken van zorginstellingen.25 Bij het NPG, dat veel beleidsdomeinen betreft, zijn eveneens veel ministeries betrokken.26

Tot slot zal ook de parlementaire enquête mogelijk kunnen zorgen voor gevoelens van erkenning bij Groningers. Dan gaat de overheid, via de Tweede Kamer, zich nadrukkelijk mengen in de schadeoorzaak en -afhandeling. Burgemeester Van Beek van Eemsmond denkt dat het zal zorgen voor erkenning: ‘Eindelijk antwoord op vragen die we hebben.’27