7.1.1 Verordening (EG) nr. 1466/97

De verordening over het multilateraal toezicht richt zich met name op het instellen van stabiliteits- en convergentieprogramma’s en trad in werking op 1 juli 1998.1 Op grond van het Verdrag van Maastricht dienden lidstaten al informatie te verstrekken aan de Europese Commissie over ‘de belangrijke maatregelen die zij in het kader van hun economisch beleid hebben genomen, en alle andere informatie die zij nodig achten’.2 Dit idee wordt in het Stabiliteits- en Groeipact geformaliseerd door de invoering van stabiliteits- en convergentieprogramma’s, die de lidstaten aanbieden aan de Raad en de Europese Commissie.3

De landen die (vanaf 1 januari 1999) één munt hanteren, dienen zogenoemde stabiliteitsprogramma’s in.4 De term ‘convergentieprogramma’ wordt gebruikt voor landen die nog niet deelnemen aan de derde fase van de EMU en dus (nog) niet de gemeenschappelijke munt gebruiken.5 De inhoud van beide typen programma’s is vrijwel gelijk en zal hieronder besproken worden. Een belangrijk verschil is dat bij buitensporige tekorten alleen sancties mogelijk zijn voor landen die stabiliteitsprogramma’s inleveren, en dus niet bij lidstaten met convergentieprogramma’s.6 Dit verschil moet echter direct genuanceerd worden. Lidstaten die nog niet deelnemen aan de derde fase van de EMU moeten namelijk voor toetreding tot die fase voldoen aan de convergentiecriteria. Één van deze criteria is dat er geen buitensporig tekort mag zijn. Bij te hoog oplopende tekorten in lidstaten die nog niet de gemeenschappelijke munt gebruiken, zijn dus formeel geen sancties mogelijk, maar kan een lidstaat wel worden afgehouden van toetreding tot de derde fase van de EMU.

Een stabiliteits- of convergentieprogramma moet volgens deze verordening minimaal vier punten bevatten.7 Ten eerste wordt het begrip middellangetermijndoelstelling geïntroduceerd. Een stabiliteits- of convergentieprogramma moet als middellangetermijndoelstelling een begrotingssituatie voor ogen hebben die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Hoewel in het Verdrag van Maastricht en het bijbehorende ‘Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten’ nog was afgesproken dat er een tekort mag zijn van maximaal drie procent (in verhouding tot het bbp), is volgens de considerans een begrotingsevenwicht of zelfs een begrotingsoverschot nodig om ‘normale conjunctuurschommelingen op te vangen en het overheidstekort toch binnen de referentiewaarde van drie procent van het bruto binnenlands product te houden’.8 Een tekort van drie procent blijft dus de grens, maar het streven naar begrotingsevenwicht of -overschot is nodig om ook in jaren waarin het economisch tegenzit binnen dit plafond te blijven. Om te bepalen of een lidstaat hieraan voldoet, is als maatstaf het begrip ‘structureel tekort’ gangbaar geworden, hoewel dat niet in de verordening zelf voorkomt. Bij het structurele tekort wordt het feitelijke tekort gecorrigeerd voor tijdelijke, conjuncturele invloeden. Het programma dient aan te geven hoe de middellangetermijndoelstelling bereikt zal gaan worden en wat de verwachte ontwikkeling is van de schuldquote van de overheid. Het is opvallend dat dit de enige plek is in het hele Stabiliteits- en Groeipact waar de overheidsschuld ter sprake komt. Waar het Verdrag van Maastricht nog twee aspecten noemde voor de beoordeling van de begrotingsdiscipline, namelijk het overheidstekort en de overheidsschuld, wordt in het Stabiliteits- en Groeipact beduidend meer werk gemaakt van de aanscherping van het tekort dan van de overheidsschuld.9

Ten tweede bevat een stabiliteits- of convergentieprogramma de belangrijkste veronderstellingen over de verwachte economische ontwikkelingen. Hierbij worden de economische variabelen die voor de uitvoering van het programma belangrijk zijn belicht, zoals de investeringsuitgaven van de overheid, de reële groei van het bbp, de werkgelegenheid en de inflatie.

Een stabiliteits- of convergentieprogramma geeft verder een beschrijving van de budgettaire en andere economische beleidsmaatregelen die worden genomen of voorgesteld om de doelstellingen van het programma te bereiken. Voor de belangrijkste begrotingsmaatregelen wordt tevens een raming van het kwantitatieve effect ervan op de begroting gegeven.

Tot slot bevat een stabiliteits- of convergentieprogramma een analyse van de wijze waarop wijzigingen in de belangrijkste economische veronderstellingen de begroting en schuld nadelig zouden kunnen beïnvloeden.

Deze gegevens worden ieder jaar aan de Raad en de Commissie verstrekt, de eerste keer voor 1 maart 1999.10 Bovendien geven zij niet alleen de stand van zaken van het lopende jaar weer, maar ook van het voorafgaande jaar en van minimaal de drie daaropvolgende jaren.11 De lidstaten maken hun programma’s op grond van deze verordening openbaar.12

De Raad toetst, onder meer op basis van evaluaties van de Europese Commissie, de kwaliteit van het programma.13 Hierbij staan vier aspecten centraal. Ten eerste bekijkt de Raad of de begrotingsdoelstelling voor de middellangetermijn uit het programma een veiligheidsmarge heeft, zodat het voorkomen van een buitensporig tekort is gegarandeerd. Ten tweede beoordeelt de Raad of de economische veronderstellingen waarop het programma gebaseerd is, realistisch zijn. Ten derde keurt de Raad of de genomen en voorgestelde maatregelen afdoende zijn om aan de begrotingsdoelstelling te kunnen voldoen. Tot slot onderzoekt de Raad of het programma de nauwere coördinatie van het economisch beleid bevordert en of het economisch beleid van de lidstaat strookt met de globale richtsnoeren.14

Deze toetsing vindt plaats binnen ten hoogste twee maanden na de indiening van het programma, waarna de Raad hierover een advies uitbrengt.15 In dit advies kan de Raad de lidstaat verzoeken het programma aan te passen. De Raad volgt vervolgens de uitvoering van de programma’s. Indien er aanzienlijk van de begrotingsdoelstelling voor de middellangetermijn, of van de planning over hoe deze doelstelling bereikt kan worden, wordt afgeweken, richt de Raad als vroegtijdig signaal een aanbeveling tot de lidstaat om de nodige aanpassingsmaatregelen te treffen.16 Aanbevelingen waren al mogelijk op grond van het Verdrag van Maastricht, waarnaar wordt verwezen, indien het economisch beleid niet overeenkwam met de globale richtsnoeren of indien het de goede werking van de EMU in gevaar dreigde te brengen.17 Nieuw is dat op grond van de verordening over multilateraal toezicht de Raad aanbevelingen kan geven om direct corrigerende maatregelen te nemen.18 De Raad moet dan wel bij een volgend moment van toetsing van oordeel zijn dat de afwijking van de begrotingsdoelstelling of van de planning over hoe deze doelstelling bereikt kan worden, blijft bestaan of ernstiger wordt.

De verordening over multilateraal toezicht voegt mijns inziens inhoudelijk niet veel toe aan de bepalingen over toezicht van het Verdrag van Maastricht.19 Lidstaten voorzien de Raad en de Europese Commissie van informatie en de Raad kan op zijn beurt aanbevelingen geven aan de lidstaten. Dit was al mogelijk sinds het Verdrag van Maastricht, en wordt nader ingevuld door deze verordening. Gezien het feit dat deze aanvullende regelingen vooral een concretisering zijn van hetgeen eerder al is bepaald, besloten de lidstaten dat dit via secundaire wetgeving kon worden geregeld. De verordening over multilateraal toezicht werd daarbij gebaseerd op artikel 103, vijfde lid, EG-verdrag, dat bepaalt dat de Raad nadere bepalingen kan vaststellen voor de in de leden drie en vier van dat artikel bedoelde multilaterale toezichtprocedure.20