4.5.4 De afschaffing van de deelgemeenten in 2014

De laatste wetgever die gebruik heeft gemaakt van de vrijheid die de Grondwet aan de formele wetgever biedt om te bepalen of een orgaan gekozen moet worden, is de wetgever die de deelgemeenten in 2014 heeft afgeschaft. In paragraaf 4.3.4 is daaraan al gerefereerd, waardoor hier de afschaffing alleen behandeld wordt voor zover deze relevant is voor de interpretatie van artikel 4 Grondwet. Een direct gevolg van de afschaffing van de deelgemeenten was volgens de kabinetten Rutte-I en Rutte-II dat er op lokaal niveau niet langer sprake zou kunnen zijn van andere algemeen vertegenwoordigende organen dan de gemeenteraad.1 Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot afschaffing van de deelgemeenten zou het namelijk niet langer mogelijk zijn om de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente, alsmede de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften over te dragen aan andere organen binnen de gemeente omdat dit nu juist voorbehouden was geweest aan de deelgemeenten.2 De vraag is of dit klopt.

In haar advies bij het wetsvoorstel schreef de Raad van State dat met het schrappen van de bepalingen over de deelgemeenten de situatie zou herleven van vóór 1994. In die periode bevatte de Gemeentewet zoals gezegd geen specifieke bepaling over deelgemeenten maar bestond er wel een algemene bepaling over territoriale commissies. Aan deze commissies kon een substantieel takenpakket worden overgedragen, in welk geval het noodzakelijk was verkiezingen ervoor te organiseren. Volgens de Raad van State zou zo’n situatie zich na afschaffing van de deelgemeenten weer kunnen voordoen omdat er op grond van artikel 83 Gemeentewet namelijk nog steeds territoriale bestuurscommissies konden worden ingesteld. Deze zouden weliswaar een kleiner takenpakket en minder ruime regelgevende bevoegdheden hebben dan deelgemeenten, maar zij konden nog steeds de bevoegdheid overgedragen krijgen tot het vaststellen van verordeningen die niet door straffen of bestuursdwang te handhaven zijn. Dat betekende volgens de Raad van State dat aan hen een substantieel deel van het takenpakket van de toenmalige deelgemeenten kon worden overgedragen. In zo’n geval zou een bestuurscommissie over zo’n substantieel takenpakket beschikken dat het als algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 Grondwet moest worden aangemerkt en er dus verkiezingen noodzakelijk waren.3

De regering was het niet eens met het advies van de Raad van State. Enerzijds betoogde de regering dat een bestuurscommissie niet zou kunnen beschikken over een vergelijkbaar takenpakket als dat van een deelgemeente. Anderzijds en daarmee samenhangende zou een bestuurscommissie in tegenstelling tot een deelgemeente niet kunnen beschikken over verordenende bevoegdheid, waarmee de regering bedoelde de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Het eerste punt werd door de regering onderbouwd met twee argumenten. Het eerste argument, een doelmatigheidsargument, laat ik hier voor wat het is.4 Het tweede argument richtte zich op het verschil in de tekst van de bepalingen over bestuurscommissies en deelgemeenten. Voor deelgemeenten was expliciet vastgelegd dat daaraan de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van de deelgemeente moest zijn opgedragen. De regering leidde daaruit af dat “gewone” territoriale bestuurscommissies nooit over zo’n breed takenpakket als deelgemeenten konden beschikken. Dat was immers aan die laatste voorbehouden.5 Voor dit argument is een duidelijk aanknopingspunt in de Memorie van Toelichting van de Gemeentewet 2002 te vinden. Daarin wordt over de bestuurscommissies opgemerkt dat het om functionele commissies kan gaan, ‘maar ook om lichte territoriale commissies’.6 Met andere woorden, bestuurscommissies zijn door de gemeentewetgever van 2002 niet bedoeld om over eenzelfde takenpakket en gewicht als deelgemeenten te beschikken. Datzelfde geldt ook voor de gemeentewetgever van 1992. Het standpunt van de Raad van State, dat bij het schrappen van de bepalingen over de deelgemeenten de situatie van vóór 1994 zou herleven, is in dit licht bezien weinig overtuigend.7

Het tweede punt dat de regering inbracht tegen de zienswijze van de Raad van State ligt gecompliceerder. Naast het behartigen van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente, gold volgens de wetgever uit 2002 als tweede criterium voor het zijn van een deelgemeente dat er een deelraad moest zijn met de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. In eerste instantie hield ook het kabinet-Rutte-I de lijn aan dat dit als een los criterium moest worden gezien.8 In de loop van de behandeling van het wetsvoorstel bleek echter dat de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften als een conditio sine qua non moest worden beschouwd om te kunnen spreken van een taken- en bevoegdhedenpakket vergelijkbaar met dat van een deelgemeente en daarmee van een algemeen vertegenwoordigend orgaan. Deze zienswijze lijkt voor het eerst door het kabinet te worden gehanteerd tijdens een wetgevingsoverleg met de vaste commissie Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer. Verantwoordelijk minister Spies (CDA) werd daarin gevraagd wanneer het takenpakket van een territoriale bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet aanzienlijk genoeg zou zijn om rechtstreekse verkiezingen verplicht te stellen. De minister gaf aan dat het moeilijk was die grens precies te trekken, maar dat er dan gedacht moest worden aan ‘een breed en samenhangend pakket aan taken die van oudsher aan de deelgemeenten worden gegeven’.9 Het Kamerlid Heijnen (PvdA) vroeg daarop of dan het pakket aan taken dat toen door de deelgemeenten in Rotterdam werd uitgevoerd, minus de bevoegdheid om een verordening op de winkeltijden vast te stellen, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel ook door een bestuurscommissie zou kunnen worden uitgevoerd. De minister gaf daarop bevestigend antwoord.10 Dat zou betekenen dat het verschil tussen het zijn van een deelgemeente met een taken- en bevoegdhedenpakket wat rechtstreekse verkiezingen noodzakelijk maakt en het zijn van een bestuurscommissie met een pakket wat dat niet doet, de bevoegdheid tot het vaststellen van één verordening is. Daarmee lijkt de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen onderdeel te zijn geworden van de vraag of een orgaan een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente behartigt. Het is onduidelijk of de minister met haar opmerkingen inderdaad heeft willen aangeven dat de regering een nieuwe zienswijze was gaan hanteren. Het kan natuurlijk dat ze zich tijdens het wetgevingsoverleg heeft laten verrassen of op een ondoordacht moment iets heeft gezegd wat niet klopte, waardoor misschien niet te veel betekenis aan het antwoord van de minister moet worden toegekend. Het leidt echter geen twijfel dat het nieuw aangetreden kabinet-Rutte-II tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer wél duidelijk een nieuwe zienswijze hanteerde. Herhaaldelijk gaf de verantwoordelijke minister Plasterk (PvdA) aan dat de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen als onderdeel moest worden gezien van het hebben van een zodanig zwaar taken- en bevoegdhedenpakket dat verkiezingen verplicht zijn op grond van artikel 4 Grondwet.11

Het kabinet-Rutte-II beschouwde de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften te kunnen vaststellen als een noodzakelijke maar niet een voldoende voorwaarde om te kunnen spreken van een zodanig zwaar taken- en bevoegdhedenpakket dat een territoriale commissie moest worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigend orgaan. Net als het voorgaande kabinet, vond ook dit kabinet dat zo’n pakket überhaupt niet aan territoriale bestuurscommissies ex artikel 83 Gemeentewet kon worden opgedragen omdat dit voorbehouden was geweest aan deelgemeenten. Daarnaast werd door zowel het kabinet-Rutte-I als Rutte-II betoogd dat met het verdwijnen van de deelgemeenten ook de mogelijkheid voor de raad zou verdwijnen om verordenende bevoegdheid over te dragen aan territoriale bestuurscommissies.12 In paragraaf 4.3.4 is al aangetoond dat dat betoog niet klopt. Verordenende bevoegdheid, voor zover de algemeen verbindende voorschriften niet door straffen of bestuursdwang te handhaven zijn, mag nog steeds worden overgedragen. Met de afschaffing van de deelgemeenten is wel de mogelijkheid komen te vervallen om een substantieel taken- en bevoegdhedenpakket over te dragen aan binnengemeentelijk gedecentraliseerde territoriale commissies. De bestuurscommissies uit artikel 83 kunnen namelijk net als de deelgemeenten wel territoriaal worden ingericht, maar zijn bedoeld als lichte varianten daarvan.