4.5.3 Slachtofferzorg in het Europese beleid

De introductie van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid door de inwerkintreding van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999, vormde voor de instellingen van de eu aanleiding om te bezien of de positie van het slachtoffer in het strafproces kon worden verbeterd. De Commissie en de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken stelden te Wenen een actieplan vast over de totstandkoming van die nieuwe ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.1 In dat actieplan werd gesteld dat er, in aanvulling op de procedurele waarborgen van het evrm, regels zouden moeten worden opgesteld ten aanzien van slachtoffers van strafbare feiten, vooral met betrekking tot schadevergoeding.2

De Commissie liet een eigen mededeling uitgaan, waarin zij het standpunt innam dat de positie van slachtoffers breder zou moeten worden geregeld dan alleen ten aanzien van schadevergoeding.3 Omdat volgens de Commissie de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid vereist dat alle Europese burgers aanspraak moeten kunnen maken op doeltreffende rechtsbescherming, en toegang tot de rechter moeten hebben, en omdat de rechten van slachtoffers ‘al te lang verwaarloosd’ zijn, zouden er op Europees niveau maatregelen moeten worden genomen om die rechten uit te breiden. De Commissie dacht daarbij aan meer dan alleen schadevergoeding: misdaadpreventie in het algemeen, rechtsbijstand, informatieverstrekking en diverse rechten voor het slachtoffer binnen het strafproces zelf. Bij dit alles had zij vooral het oog op eu-burgers die in een andere eu-lidstaat dan waar ze wonen slachtoffer worden van een misdrijf, en daardoor geconfronteerd worden met allerlei moeilijkheden van procedurele en praktische aard.

Op de Europese top die in 1999 in Tampere werd gehouden, werd door de Europese Raad gesproken over de invulling van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Refererend aan de mededeling van de Commissie stelde het voorzitterschap in de conclusies van de top, dat er minimumnormen voor de bescherming van slachtoffers zouden moeten worden opgesteld, in het bijzonder wat betreft de toegang tot de rechter en de mogelijkheden voor schadevergoeding. Daarnaast zouden nationale programma’s voor de financiering van slachtofferhulp moeten worden uitgebreid.4

Het kaderbesluit slachtofferzorg is één van de eerste besluiten die op grond van de door het Verdrag van Amsterdam gewijzigde bepalingen in de Derde Pijler van de eu tot stand is gekomen. Het initiatief voor het kaderbesluit was afkomstig van toenmalig voorzitter Portugal.5 Het voorkomen van secundaire victimisatie werd als uitgangspunt van het kaderbesluit genomen, en specifieke nadruk lag daarbij op de omstandigheid dat eu-burgers die in het buitenland slachtoffer worden van strafbare feiten slechter af zijn. Het doel van het kaderbesluit was om slachtoffers van strafbare feiten in de hele eu een hoog beschermingsniveau te bieden. Om dit doel te bereiken werd het middel ingezet van de onderlinge aanpassing van wet- en regelgeving.

De inhoudelijke bepalingen van het kaderbesluit regelen veel van de belangrijkste aspecten van de positie van het slachtoffer in het strafproces. Vooraf gaan in artikel 1 enkele definitiekwesties, waarvan op zich al enige harmoniserende werking uitgaat. Artikel 2 verplicht lidstaten slachtoffers met respect te bejegenen en kwetsbare slachtoffers bijzondere bescherming te bieden. Artikel 8 bouwt deze bescherming van kwetsbare slachtoffers verder uit, door bijvoorbeeld te bepalen dat lidstaten praktische maatregelen moeten nemen, zoals de inrichting van aparte wachtkamers voor verdachten en slachtoffers in gerechtsgebouwen. Ook artikel 15 verplicht de lidstaten tot dit soort praktische oplossingen. Op grond van artikel 3 moeten de lidstaten het slachtoffer de gelegenheid geven gehoord te worden en bewijselementen aan te dragen. Ook hier worden kwetsbaren beschermd: slachtoffers mogen niet vaker dan noodzakelijk worden gehoord. Artikel 4 waarborgt vervolgens het recht op informatie, zowel ten aanzien van de verplichtingen die de autoriteiten hebben om het slachtoffer te voorzien van algemene informatie ten aanzien van zijn rechten, als van de verplichting hem op de hoogte te stellen van voor hem relevante informatie ten aanzien van het eigenlijke proces, en van de invrijheidstelling van veroordeelden. Het slachtoffer moet echter altijd het recht hebben om gevrijwaard te blijven van informatie omtrent het proces en het vrijkomen van de veroordeelde. De artikelen 5, 6 en 7 zijn erop gericht de deelname van slachtoffers aan het proces te faciliteren. Deze bepalen respectievelijk dat lidstaten moeten zorgen voor goede communicatie met het slachtoffer, vooral gericht op tolkenbijstand, dat het slachtoffer recht heeft op rechtsbijstand, en gemaakte kosten vergoed kan krijgen. Artikel 9 regelt vervolgens het belangrijke recht zich in de strafprocedure te mogen voegen met een vordering tot schadevergoeding. Lidstaten zijn verder volgens artikel 10 verplicht om bemiddeling in strafzaken te bevorderen, maar dit wordt niet erg uitgewerkt. Voortvloeiend uit de internationale oriëntatie van het kaderbesluit zijn er nog verplichtingen opgenomen met betrekking tot slachtoffers uit andere lidstaten (artikel 11), en met betrekking tot internationale samenwerking in netwerken van organisaties voor slachtofferhulp of netwerken die aan het gerechtelijk systeem zijn gekoppeld (artikel 12). Ten slotte zijn er bepalingen ten aanzien van de inrichting en werkwijze van organisaties voor slachtofferhulp (artikel 13) en ten aanzien van de beroepsopleiding van personen die in de strafprocedure of anderszins met slachtoffers in contact staan (artikel 14).

Het aangenomen kaderbesluit wijkt in enkele opzichten af van het ontwerp. Het bepaalt bijvoorbeeld dat de lidstaten niet verplicht zijn ‘slachtoffers een behandeling te garanderen die gelijkwaardig is aan die van de procespartijen’.6 Ook ligt er in de overwegingen en de inhoud van de bepalingen een duidelijk accent op de rol van organisaties voor slachtofferhulp.7