4.5.1 Slachtoffers in het strafproces en de invloed van de Europese Unie

Lange tijd was het uitgangspunt van het Nederlandse strafrecht dat het slachtoffer een beperkte rol zou moeten hebben in het strafproces. De relatie tussen de pleger van het strafbare feit en het slachtoffer daarvan, zou vooral aan de orde moeten worden gesteld in de civiele procedure, terwijl in de strafprocedure het om namens de rechtsorde optreedt, en niet de belangen van slachtoffers nastreeft. De rol van het slachtoffer in het strafrecht werd beperkt tot onder andere het doen van aangifte van een strafbaar feit dat jegens hem gepleegd was, het optreden als getuige ter zitting en het als belanghebbende doen van beklag tegen niet-vervolging.

De meeste invloed was voor het slachtoffer weggelegd in het vooronderzoek. Op de gebeurtenissen tijdens de terechtzitting kon hij weinig invloed uitoefenen, tenzij hij als getuige een substantiële rol in de waarheidsvinding had, en ter zitting werd ondervraagd. Zijn eigen belangen kwamen daarbij echter niet altijd nadrukkelijk naar voren. De daaraan voorafgaande beslissing omtrent vervolging kon hij echter beïnvloeden. Een aantal delicten is immers slechts vervolgbaar wanneer er een klacht is ingediend door het slachtoffer. Hij kan dan, door het niet indienen van een klacht, vervolging tegenhouden, ook als het strafbare feit langs andere wegen ter kennis komt van de politie. Wanneer een klachtvereiste ontbreekt, zal echter door het om met de gerechtvaardigde belangen van het slachtoffer rekening moeten worden gehouden. Overigens is bij enkele zedendelicten het klachtvereiste inmiddels afgeschaft, en vervangen door een bepaling die het om opdraagt het slachtoffer in de gelegenheid te stellen zijn mening omtrent vervolging kenbaar te maken (artikel 167a Sv). Ten slotte heeft het slachtoffer een wapen in handen wanneer zijns inziens het om onterecht niet tot vervolging overgaat: het slachtoffer kan dan als rechtstreeks belanghebbende beklag instellen bij het gerechtshof (artikel 12 Sv).

In 2001 kwam een wijziging tot stand in de regeling van waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing.1 Deze wetswijziging versterkte de plicht van politie en justitie om slachtoffers te informeren over beslissingen omtrent de afdoening van strafbare feiten waarbij zij zijn betrokken. Ook de mogelijkheden voor beklag tegen een beslissing tot niet-vervolging werden door deze wet verruimd.

Buruma heeft nog tamelijk recent het standpunt vertolkt dat het slachtoffer slechts een bescheiden rol in het strafproces zou moeten hebben. In zijn oratie verdedigt hij de stelling, dat de aandacht van de strafrechter niet door allerlei bijkomende zaken moet worden afgeleid. Tot deze bijkomende zaken rekent hij onder andere het slachtoffer en diens belangen.2 De felle reactie van Groenhuijsen hierop3 illustreert dat de klassieke onderbedeling van het slachtoffer in de strafrechtelijke theorie in hoog tempo aan aanhang verliest. Sinds de jaren tachtig is er een gestage ontwikkeling gaande van versterking van de positie van het slachtoffer in het strafrecht.4 Deze houdt onder meer in, dat er gestreefd werd naar de introductie van bemiddeling als alternatief voor het strafproces.5 Ook wordt een verandering van de rol van het slachtoffer op de terechtzitting wenselijk geacht. In het algemeen doet de gedachte opgeld dat in het strafproces tegemoet moet worden gekomen aan belangen van meer betrokkenen dan alleen de verdachte en het om. ’t Hart heeft deze verschuiving theoretisch onderbouwd door het begrip rechtsbescherming zo uit te leggen, dat het niet alleen bescherming van verdachten tegen de overheid, maar ook bescherming van (potentiële) slachtoffers tegen criminaliteit in ging houden.6 Tot op zekere hoogte, in ieder geval voor zover slachtoffers ook als getuige in het strafproces optreden, worden hun belangen ook door het evrm beschermd.7

Het kaderbesluit slachtofferzorg8 is in 2001 aangenomen als één van de eerste instrumenten onder de Derde Pijler van de eu zoals die door het Verdrag van Amsterdam was gewijzigd. Het is het eerste bindende internationale instrument dat betrekking heeft op de status van slachtoffers in het strafproces. In eerste instantie was de regering van mening dat Nederland al voldeed aan de bepalingen van dit kaderbesluit, en dat aanpassing van wet- en regelgeving niet nodig zou zijn. De bestaande regelingen voor slachtoffers, die voor een groot deel zijn neergelegd in het slachtofferbeleid van het Openbaar Ministerie, maar die ook steeds meer in het Wetboek van Strafvordering zijn opgenomen, zouden volstaan. De Europese Commissie beoordeelde in 2004 de implementatie van dit kaderbesluit in de lidstaten van de eu, waarbij zij zich zeer kritisch uitsprak over de behaalde resultaten. De Nederlandse regering diende daarop, mede onder invloed van de uitkomsten van het onderzoeksproject Strafvordering 2001, een wetsvoorstel in dat de positie van het slachtoffer in het Wetboek van Strafvordering verregaand moet vastleggen.

In de discussies die over implementatie van het kaderbesluit slachtofferzorg werden gevoerd kwam geregeld de kwestie aan de orde, of kon worden volstaan met omzetting in richtlijnen en aanwijzingen van het Openbaar Ministerie, of dat moest worden overgegaan tot aanvulling van de wettelijke bepalingen met betrekking tot de positie van het slachtoffer in het strafproces. Voor dat laatste zouden verschillende redenen kunnen bestaan, maar het zou tot gevolg hebben dat het om niet langer vrij is om regels vast te stellen over dit onderwerp. Een substantieel onderwerp wordt dan onttrokken aan de beleidsvorming van het om, ten gunste van de wetgever. Of dat een inperking van het opportuniteitsbeginsel inhoudt is moeilijk te zeggen. Dat hangt er immers van af, of het slachtofferbeleid kan worden gezien als een uitvoering van de beleidsvrijheid inzake beslissingen omtrent opsporing en vervolging. Nu deze beleidsregels vooral procedurele bescherming bieden aan het slachtoffer lijkt de conclusie dat het opportuniteitsbeginsel hier in het geding is, niet voor de hand te liggen. Slachtoffers verkrijgen immers geen betekenisvolle bevoegdheden ten aanzien van de vervolgingsbeslissing. Misschien zijn er enkele rechten voor slachtoffers die op dit vlak wel enige betekenis hebben voor het opportuniteitsbeginsel, maar in hoofdzaak blijven de beslissingen omtrent opsporing en vervolging een zaak voor het om, inclusief het verdisconteren van de belangen van het slachtoffer in die beslissingen. De vraag, of Europese implementatieverplichtingen leiden tot een verschuiving in de rolverdeling tussen wetgever en om in de rechtsvorming inzake slachtofferrechten, is elders al behandeld en blijft hier daarom buiten beschouwing.9 Wel wordt de aandacht nog gericht op de betekenis van enkele slachtofferrechten in het licht van het opportuniteitsbeginsel.

Het kaderbesluit is in 2012 vervangen door een richtlijn.10 Ook op grond van deze richtlijn heeft het slachtoffer niet het recht om over de vervolging te beslissen, zodat het vervolgingsmonopolie van het om niet wordt doorbroken. Wel zijn de lidstaten verplicht om, overeenkomstig de rol die het nationale recht aan het slachtoffer toekent bij de beslissing tot vervolging, deze beslissing aan een rechterlijke autoriteit ter toetsing voor te leggen (artikel 11 van de richtlijn). Omdat het slachtoffer ook op de hoogte moet worden gehouden van alle relevante beslissingen die er in de strafprocedure worden genomen (artikel 6), heeft hij met deze toetsingsmogelijkheid een effectief middel om in te zetten tegen hem niet welgevallige beslissingen. Op zich verruimt de richtlijn de wettelijke mogelijkheden voor het slachtoffer om de vervolgingsbeslissing te beïnvloeden dus niet, maar de lidstaten zijn wel verplicht om hun systemen zo in te richten dat slachtoffers van die rechten ook effectief gebruik kunnen maken. Een wetsvoorstel voor de implementatie van de richtlijn is overigens nog niet gepubliceerd. Uiterlijk moet de richtlijn op 16 november 2015 in het nationale recht zijn omgezet.