4.5.2 Slachtofferbeleid en wetgeving

De in de wet opgenomen bepalingen ten aanzien van slachtoffers van strafbare feiten worden aangevuld in het beleid dat het Openbaar Ministerie voert. Door dit beleid worden de bevoegdheden die het Wetboek van Strafvordering aan het om toekent nader ingevuld. Het slachtofferbeleid kan voor een deel worden gezien als invulling van de vervolgingsbevoegdheid, tenminste voor zover daarin wordt vastgelegd in welke mate en onder welke voorwaarden bij beslissingen omtrent vervolging met belangen van slachtoffers rekening moet worden gehouden. Voor een groot deel komt de inhoud van het slachtofferbeleid echter neer op minder rechtstreeks daarmee samenhangende regelingen. De richtlijnen voor slachtofferzorg hebben vrijwel steeds drie belangrijke aandachtsgebieden op het oog. Er worden instructienormen in vastgelegd om een correcte bejegening van slachtoffers te verzekeren, om slachtoffers van relevante informatie te voorzien, en om schadevergoeding door daders aan slachtoffers te bevorderen.

Deze regels zijn neergelegd in verschillende documenten. De eerste richtlijnen werden in 1986 ingevoerd en hadden uitsluitend betrekking op slachtoffers van zedendelicten.1 Na voorbereidend werk door de Werkgroep justitieel beleid en slachtoffer, onder voorzitterschap van F.A. Vaillant,2 werd in 1987 een volgende richtlijn vastgesteld met een breder toepassingsbereik.3 De groeiende belangstelling voor slachtoffers leidde ertoe dat een commissie werd ingesteld om onderzoek te doen naar de versterking van de positie van slachtoffers in het strafproces. Deze Commissie-Terwee publiceerde in 1988 haar rapport.4 Het wetsvoorstel dat vervolgens werd ingediend, bouwde sterk voort op het rapport van de commissie, en hield met name in dat er een nieuwe afdeling aan het Wetboek van Strafvordering zou worden toegevoegd op grond waarvan het slachtoffer het recht zou krijgen zich als benadeelde partij te voegen in het strafproces.5 Dit leidde tot de Wet-Terwee6 die werd vergezeld door een nieuwe richtlijn slachtofferzorg.7 Vooral de schadevergoeding werd op deze manier uitgewerkt in de wet, omringd met enkele bepalingen ten aanzien van informatieverstrekking, zodat de nieuwe schadevergoedingsregeling in de praktijk kon werken. In het om-beleid werden verder vooral regelingen getroffen inzake informatieverstrekking en een correcte bejegening, naast enkele details omtrent de uitvoering van de schadevergoeding.8 Specifieke bepalingen werden vastgelegd met betrekking tot de zorg aan slachtoffers van bepaalde typen van misdrijven, zoals mensenhandel9 en zedendelicten.

De onderzoekers van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 kwamen tot verstrekkende keuzes met betrekking tot de rechten van slachtoffers in het strafproces. Het slachtoffer zou op grond van zijn bijzondere betrokkenheid bij het strafbare feit een eigen, wettelijk verankerde positie moeten krijgen, waardoor zijn belangen voldoende in het strafproces verdisconteerd kunnen worden.10 Dit zou voortvloeien uit de opvatting dat het strafproces tot doel heeft te bevorderen dat de overheidsreactie op een vermoedelijk gepleegd strafbaar feit ‘in alle opzichten adequaat is’.11 De verankering van de positie van het slachtoffer in beleidsregels werd afgewezen, omdat subjectieve rechten van slachtoffers niet als verplichtingen voor politie en justitie zouden moeten worden omschreven: ‘De erkenning van het slachtoffer als een direct betrokkene in het strafgeding, met een eigen procespositie en met belangen waarmee in de procedure rekening moet worden gehouden, brengt met zich mee dat diens rechten zonder de omweg van verplichtingen opgelegd aan anderen in de regelgeving herkenbaar moeten zijn.’12 De wettelijke regeling waarvoor door Strafvordering 2001 wordt gekozen, zou moeten worden gezien als een beginselverklaring, waarvan de symbolische betekenis niet mag worden onderschat en die de interpretatie van het gehele wetboek zal beïnvloeden.13

Toch hoeven niet alle voor de positie van het slachtoffer relevante bepalingen bij wet te worden vastgelegd. In eerste instantie werd het vrij strenge standpunt ingenomen, dat vastlegging in beleidsregels nog slechts mogelijk zou zijn voor het recht op respect en een begripvolle bejegening, omdat dat recht een duidelijke instructienorm behelst.14 Later werd als criterium genomen dat slachtofferrechten die de positie van de verdachte ten opzichte van de overheid raken uitdrukkelijk in de wet zouden moeten worden vastgelegd, evenals rechten die inbreuk maken op rechten van derden of van de verdachte, ook als diens positie ten opzichte van de overheid niet wordt geraakt.15 De uitwerking van die rechten zou overigens betrekkelijk globaal kunnen blijven in gevallen waar de uiteindelijke beslissing genomen wordt door de rechter of een andere autoriteit, en er voldoende garanties zijn voor een zorgvuldige belangenafweging in concreto.16

Na de invoering van de Wet-Terwee ging de versterking van de rechten van slachtoffers door, zowel in het Wetboek van Strafvordering als in daarop gebaseerde beleidsregels. In 2001 kwam een wijziging tot stand in de regeling van waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing.17 Deze wetswijziging versterkte de informatieplichten voor politie en justitie jegens het slachtoffer bij beslissingen omtrent de afdoening van strafbare feiten. Ook de mogelijkheden voor beklag tegen een beslissing tot niet-vervolging werden door deze wet verruimd. Een andere ontwikkeling betrof de slachtofferverklaring. De eerste stap daarbij was dat in verschillende arrondissementen pilots werden uitgevoerd, waarbij door de rechtbank een vooraf op schrift gestelde verklaring van het slachtoffer werd voorgelezen, waarin dat slachtoffer uiteen zette welke gevolgen hij of zij van het misdrijf had ondervonden. Deze schriftelijke slachtofferverklaringen werden vervolgens in het landelijke beleid aanvaard. Rond dezelfde tijd initieerde het Kamerlid Dittrich een wetsvoorstel tot introductie van een verdergaande vorm van het victim impact statement, namelijk een recht voor het slachtoffer om ter terechtzitting zelf de gevolgen van het misdrijf uiteen te zetten.18 Dit voorstel werd aangenomen en het Wetboek van Strafvordering werd dienovereenkomstig uitgebreid met bepalingen die dit recht van het slachtoffer een plaats geven in het strafproces.19 Het Openbaar Ministerie stelde een richtlijn vast voor de toepassing van schriftelijke slachtofferverklaringen en het spreekrecht ter terechtzitting.20 Verder verdient nog vermelding, dat het slachtoffer door het om in de gelegenheid moet worden gesteld om onder omstandigheden een tweede beoordeling van een opsporingsonderzoek aan te vragen.21 In alle fasen van het strafproces – opsporing, vervolging en berechting – is op deze manier de rechtspositie van het slachtoffer verstevigd.