8.4.2.4 Mogelijke implementatie van beroep in het belang van het recht

Dat de hiervoor besproken voorstellen niet gerealiseerd zijn mag niet verbazen. Sinds de inwerkingtreding van de Awb wordt immers vooral nagedacht over manieren om binnen de bestuursrechtelijke beroepsprocedure snelle en finale geschilbeslechting en -oplossing te bevorderen en slagvaardig bestuur te bewaken. Aan (instrumenten in het kader van) het recours objectif wordt niet of nauwelijks aandacht besteed. Eén van de uitzonderingen vormt de conclusie als bedoeld in artikel 8:12a Awb. Deze figuur kwam echter deels voort uit de wens te komen tot meer rechtseenheid vanwege het ontbreken van een centrale hoger beroepsinstantie in het bestuursrecht.1 Bij de conclusie gaat het bovendien niet om een rechtsfiguur die bestuursorganen direct treft in hun besluitvorming. Een conclusie is immers een advies in het kader van een reeds aanhangig gemaakte beroepzaak. Het karakter van beroep in het belang van het recht is fundamenteel anders. Los van de mogelijke uitspraakbevoegdheden in het kader van een dergelijk beroep (waarover hierna iets meer), worden hier concrete bestuurlijke besluiten voorwerp van actieve rechtsstatelijke controle door de bestuursrechter. Gecombineerd met de sterke symbolische werking van dat beroep, neemt de kwetsbaarheid van bestuursbeslissingen bij het implementeren van deze beroepsmogelijkheid duidelijk toe. Tegen de achtergrond dat ook bestuurlijke belangen de landelijke politieke wetgevingsagenda beïnvloeden - dat was zelfs al te zien bij de Grondwetgever uit 1887 -2 is het sterk de vraag of deze voor bestuursorganen ‘gevaarlijke’ rechtsfiguur ooit tot wet wordt verheven. Maar dat maakt de relevantie van deze buitengewone beroepsmogelijkheid er niet minder om. Sterker nog, omdat de relevantie van algemene rechtmatigheidscontrole als één van de dragende uitgangspunten van de bestuursrechtspraak is toegenomen, dringt de figuur van beroep in het belang van het recht zich steeds prominenter op.

Beroep in het belang van het recht kan op veel manieren worden vormgegeven. De hiertoe in de bestuursrechtelijke literatuur gedane voorstellen bieden houvast. Zo zou een zelfstandig en onafhankelijk parket met afgevaardigden vanuit de Afdeling, de Centrale Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad een werkbare optie kunnen zijn. Vanuit dit parket - dat op enige organisatorische afstand van de hiervoor genoemde beroepsinstanties staat, en bijvoorbeeld kan worden ondergebracht bij de Hoge Raad om een praktisch realiseerbare aansluiting te realiseren bij de nu bestaande situatie - kunnen door één of meerdere advocaten-generaal beroepen in het belang van het recht worden ingesteld, die aanhangig worden gemaakt bij de hoogste instantie die bevoegd is over de betreffende bestuurshandeling te oordelen. Overigens is het denkbaar dat de advocaten-generaal van dit parket ook ambtshalve conclusies kunnen nemen, een mogelijkheid waarop in de vorige paragraaf werd gewezen.

Inhoudelijke invloed op dit parket vanuit de advocatuur, belangenorganisaties, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (zoals in de bestuursrechtelijke literatuur wel wordt voorgesteld)3 ligt niet in de rede. Dat sluit niet aan bij de onafhankelijke positie van het parket. Wél kan de inbreng van de Nationale ombudsman in deze ‘nationale rechtsstatelijke huiskamer van het bestuursrecht’ van toegevoegde waarde zijn. Naast het hoge aanzien van dit Hoog College van Staat, is eerder al gewezen op de accurate en sensitieve antenne ten aanzien van (fundamentele gebreken achter) misstanden in bestuurlijke besluitvorming. Indien bijvoorbeeld ten tijde van de vroege signalering van de kinderopvangtoeslagaffaire beroep in het belang van het recht of een ambtshalve conclusie mogelijk zou zijn geweest, dan had met deze inbreng in ieder geval een extra kans bestaan dat de te strenge (jurisprudentie over) terugvorderingsbesluitvorming van de Belastingdienst eerder was bijgesteld.4 De inbreng van de Nationale ombudsman bij de toepassing van beroep in het belang van het recht maakt ook duidelijk dat het behoorlijkheidsperspectief niet geheel losstaat van algemene rechtmatigheidsvraagstukken.

Wat betreft de rechterlijke uitspraakmogelijkheden op een beroep in het belang van het recht wordt in de bestuursrechtelijke literatuur wel de suggestie gedaan van een waarschuwing aan het bestuursorgaan.5 Ondanks de grote signaalwerking die daarvan uitgaat, is een dergelijke uitspraak tamelijk vrijblijvend. Maar wanneer de betreffende bestuurshandeling kan worden vernietigd, dan zouden derde-belanghebbenden ongewild in hun rechtspositie geraakt kunnen worden. Een tussenoplossing, zoals vernietiging met instandlating van de rechtsgevolgen, is echter een gewrongen constructie. Een passende afdoeningsmogelijkheid voor dit buitengewone rechtsmiddel zou een verklaring voor recht kunnen zijn. Dat is ook goed toepasbaar bij andere handelingen van bestuursorganen dan beschikkingen waarbij moeilijk kan worden gewerkt met een vernietiging, zoals bestuursregelgeving en feitelijke handelingen. Natuurlijk roept de concrete implementatie van een beroepsmogelijkheid in het belang van het recht (procesrechtelijke) vragen op. Zijn bijvoorbeeld naderhand schadevergoedingsacties mogelijk? Gelet op het verkennende karakter van deze paragraaf wordt hier volstaan met enkele opmerkingen en suggesties op hoofdlijnen. Allereerst moet worden geconstateerd dat een beroepsmogelijkheid in het belang van het recht bij de bestuursrechter pas mogelijk zou moeten zijn wanneer de betreffende bezwaar- en beroepstermijnen zijn verstreken. Daarom ligt het niet voor de hand dat na afloop van deze termijnen belanghebbenden schadevergoedingsverzoeken als bedoeld in titel 8.4 Awb kunnen indienen na een succesvol beroep in het belang van het recht. Dat geldt temeer omdat dit niet aansluit bij de bedoeling van dit beroep, die er primair in is gelegen rechtmatige besluitvorming te bewaken en te bevorderen, en niet is bedoeld als instrument voor overheidsaansprakelijkheid. Het past ook bij het buitengewone en zaaksoverstijgende karakter van deze beroepsmogelijkheid. Ten aanzien van een vordering in het belang van het recht bij de burgerlijke rechter moet één en ander omwille van de procesrechtelijke situatie iets anders liggen. Vanwege het ontbreken van een korte termijn voor burgers om een vordering bij de burgerlijke rechter in te dienen, is het verdedigbaar dat het voor rechtmatig houden van bestuurshandelingen na een succesvolle vordering in het belang van het recht hier minder snel aan hen wordt tegengeworpen.

Het is niet onaannemelijk dat het parket komt tot bepaald controlebeleid voor de rechtsfiguur van beroep in het belang van het recht, dat wordt ingegeven door allerlei maatschappelijke en juridische ontwikkelingen. Inspiratie kan eventueel worden gevonden in de criteria die in buitenlandse verlofstelsels voor hoger beroep zijn gesteld, hoewel dergelijke criteria vooral zijn ingegeven om de toeloop van zaken te bedwingen. Gedacht kan worden aan het in Duitsland bekende criterium van een principieel rechtsstatelijk belang bij een uitspraak van het hoogste rechtscollege, of het bestaan van een belangrijke afwijkende uitspraak op een beroep in eerste aanleg.6 In het afwegingsproces kunnen ook conclusies als bedoeld in artikel 8:12a Awb worden betrokken. Desgewenst kan een bestuursrechtelijke equivalent van de sinds 2009 bestaande Commissie cassatie in het belang der wet worden ingesteld, die de advocaten-generaal adviseert over de inzet van dit rechtsmiddel en hierover jaarlijks openbaar verslag uitbrengt.7 Eén en ander mag er echter niet toe leiden dat het gebruik van deze rechtsfiguur te voorspelbaar wordt (denk aan de situatie dat de inzet van dit middel zich sterk beperkt tot bepaalde beleidsterreinen), omdat daarmee de preventieve werking wordt aangetast. In ieder geval mogen beroepen in het belang van het recht niet te lichtvaardig worden ingesteld. Zoals gezegd, moet het gaan om een selectief instrument dat afgewogen en zorgvuldig wordt ingezet, net zoals dat bij de conclusie het geval is. Waar het bij beroep in het belang van het recht vooral om gaat is dat algemene rechtmatigheidscontrole op bestuursorganen een nieuwe levensader krijgt en ‘zelfredzamer’ wordt.