2.4.8 Majesteitsschennis en belediging van bevriende staatshoofden

Tot slot behoeft een initiatiefwetsvoorstel van Kamerlid Verhoeven uit 2016 bespreking waarin deregulering aangaande majesteitsschennis en de belediging van bevriende staatshoofden werd beoogd.1 Het voorstel strekte tot het doen vervallen van de strafbaarstelling van majesteitsschennis (art. 111-113 Sr) en de belediging van het hoofd of lid van de regering van een bevriende Staat en diplomatieke vertegenwoordigers die in Nederland verblijven (art. 118-119 Sr), alsmede het doen vervallen van de bijzondere bescherming bij opzettelijke belediging van openbare lichamen, het openbaar gezag, openbare instellingen en (een deel van de) ambtenaren in functie door wijziging van art. 267 Sr. Onder verwijzing naar de vrijheid van meningsuiting werd gesteld dat met de bestaande commune beledigingsdelicten zou kunnen worden volstaan.2 Het wetsvoorstel verdient bespreking, omdat het toepassingsbereik van klachtdelicten door deze wijziging zou worden verbreed. Invoering van het wetsvoorstel zou immers tot gevolg hebben dat onder meer de Koning en bevriende staatshoofden een klacht moeten indienen voordat strafrechtelijk tegen beledigingen zou kunnen worden opgetreden.

De Raad van State toonde zich kritisch over de gedachte dat van die personen een klacht zou moeten worden gevergd alvorens vervolging zou kunnen plaatshebben. Het introduceren van het klachtvereiste voor publieke instituties en ambtsdragers in functie zou niet in overeenstemming zijn met de ratio van het klachtvereiste. Daarbij wordt erop gewezen dat vervolging van deze instituties en personen het staatsbelang betreft en ambtshalve vervolging door het openbaar ministerie daarom is aangewezen. Bij de strafbaarstelling van belediging van publieke ambtsdragers ligt de nadruk niet op bescherming van de persoon, maar op de bescherming van de publieke ambten en het daarmee verbonden belang van een goed functionerende overheid.3

Initiatiefwetgever Verhoeven kan zich niet vinden in het onderscheid dat de Raad van State zijns inziens maakt tussen een algemene regel met betrekking tot het klachtvereiste, waarbij het persoonlijke belang van het slachtoffer centraal staat, en de uitzonderingen op die regel met betrekking tot publieke ambtsdragers, waarbij het gaat om de bescherming van het ambt en het belang van het goed functioneren van de overheid. Daaraan voegt hij toe dat toepassing van het strafrecht altijd met zich brengt dat een algemeen belang in het geding is, ook indien een klacht is vereist, anders zou met privaatrecht kunnen worden volstaan. Verhoeven concludeert dat de keuze voor het klachtvereiste eerder van praktische dan van principiële aard is. Het zou het openbaar ministerie eerder behulpzaam zijn bij het stellen van prioriteiten, dan dat het in de weg zou staan aan het dienen van het algemeen belang. Verhoeven wijst er voorts op dat “er lang niet altijd een tegenstelling zal zijn tussen het persoonlijk belang van de ambtsdrager en het belang van de organisatie waaraan hij leiding geeft” en dat het niet goed denkbaar is dat een bestuurder zelfstandig over het indienen van een klacht zou beslissen zonder overleg met medebestuurders of stafleden. Ook de Koning zou – met het oog op ministeriële verantwoordelijkheid – eerst kunnen overleggen met de ministerraad alvorens een klacht in te (laten) dienen, waarna het besluit over het al dan niet indienen van de klacht wordt gepresenteerd als uitkomst van beraad binnen de regering.4

Het standpunt van Verhoeven miskent de ratio achter het klachtvereiste. Het is juist dat bij (klacht)delicten altijd een algemeen belang in het geding is. De toegevoegde waarde van het klachtvereiste is echter erin gelegen dat de wetgever meent dat bij bepaalde strafbare feiten het persoonlijke belang dusdanig is betrokken dat de weging van dat persoonlijke belang tegen het algemeen belang dient te worden overgelaten aan het individu. De gedachte daarachter is dat bij die strafbare feiten juist het individu in staat zal zijn het persoonlijke belang te waarderen. Die functie van en idee achter het klachtvereiste gaan verloren, in geval over de wenselijkheid van een klacht overleg zou moeten worden gevoerd met medebestuurders, stafleden of de regering en de keuze tot het indienen van een klacht mogelijk zelfs als regeringstandpunt zou worden gepresenteerd. Bij deze invulling van het klachtvereiste lijkt meer sprake van een preliminaire opportuniteitstoets van de vervolging, dan dat op principiële gronden voorrang wordt verleend aan persoonlijke belangen die een vervolging mogen beletten. De wijze waarop volgens Verhoeven invulling kan worden gegeven aan het klachtvereiste verhoudt zich dan ook niet met de idee achter het klachtvereiste.

Ook het parlement toonde zich kritisch, waarna de initiatiefnemer met een tweede nota van wijziging tegemoet is gekomen aan de bezwaren van de Tweede Kamer.5 Het wetsvoorstel is op 10 april 2018 na verschillende amendementen in sterk gewijzigde vorm door de Tweede Kamer aangenomen.6 In dit voorstel vervallen de art. 111-113 (betreffende majesteitschennis) en art. 118-119 (betreffende hoofden en leden van de regering van een bevriende staat). Belediging van onder meer de Koning, ambtenaren in functie, openbare lichamen en openbare instellingen zal via de commune beledigingsdelicten moeten plaatshebben, maar wordt in dit voorstel wel met een hoger strafmaximum bedreigd in art. 267 Sr. In art. 269 lid 2 Sr is – via een verwijzing naar art. 267 Sr – belediging van deze personen en instanties uitgezonderd van het klachtvereiste. Daarnaast is voorgesteld om in art. 269 lid 3 Sr de belediging van leden van vertegenwoordigende lichamen eveneens van het klachtvereiste uit te zonderen.7 In maart 2019 is dit wetsvoorstel ook door de Eerste Kamer aangenomen, waarna de wet op 1 januari 2020 in werking trad.8

Het wetsvoorstel is relevant, omdat de instemming met het oorspronkelijke wetsvoorstel – en de daaraan ten grondslag liggende opvattingen – zou hebben geleid tot een breuk met de idee achter en invulling van het klachtvereiste. Immers zou niet steeds het persoonlijk belang leidend zijn bij beantwoording van de vraag of een klacht al dan niet zou moeten worden ingediend. Dat de Raad van State en het parlement zich kritisch hebben getoond ten aanzien van de invulling van het klachtvereiste die met het initiatiefwetvoorstel werd voorgestaan, kan worden gezien als een bevestiging van de fundamentele gedachte die ten grondslag ligt aan het klachtvereiste. De wijzigingen die het wetsvoorstel heeft ondergaan, brengen evenwel met zich dat de uiteindelijke gevolgen van deze wetswijziging voor de invulling en betekenis van het klachtvereiste gering zijn.9