II.5.3.3.3 Begrenzing door de goede procesorde

In de toelichting bij artikel 7:4 Awb gaat de wetgever met name in op de vraag wat dient te gebeuren met stukken die niet binnen de door het eerste lid van de Awb voorgeschreven termijn worden ingediend. In de bepaling is immers zelf niet neergelegd welke consequenties daaraan moeten worden verbonden. Volgens de wetgever zijn de gevolgen van het overschrijden van de termijn ook van belang in verband met de termijn die geldt voor de ter inzage legging van die stukken op grond van artikel 7:4, eerste lid, van de Awb.1 Die is tenminste een week en latere indiening van de stukken, reduceert ook de termijn waarbinnen de stukken ter inzage kunnen worden gelegd. Het is echter, vanwege de wens de bezwaarschriftprocedure niet te zeer te formaliseren, aan het bestuursorgaan overgelaten om te beoordelen of toezending van later ingekomen stukken aan belanghebbenden dient plaats te vinden. De goede procesorde is daarbij maatgevend.2 Afhankelijk van de omstandigheden kan met de nader ingekomen stukken rekening worden gehouden, maar belanghebbenden mogen daardoor niet in hun verweermogelijkheden worden geschaad.3 In de Memorie van Antwoord benadrukt de wetgever dat de tiendagen-termijn als hoofdregel moet worden gezien en dat het bestuur daar slechts van kan afwijken voor zover daardoor geen procesbelang wordt geschaad.4 Wel verwijst de wetgever nog naar artikel 7:9 van de Awb als eventuele mogelijkheid om nieuwe informatie toch mee te nemen en belanghebbenden daarover te horen.5

De mogelijkheid om nadere stukken in te dienen en te betrekken bij de besluitvorming is derhalve beperkt en het recht om informatie te verschaffen reikt niet zover dat er te allen tijde een plicht bestaat om niet tijdig ingediende stukken mee te nemen bij het horen en de daaropvolgende besluitvorming. De verweermogelijkheden van belanghebbenden (en het bestuur) die deze stukken niet hebben ingediend, bepalen de grenzen van het recht om stukken in te dienen. Voorkomen moet worden dat andere belanghebbenden en het bestuur onvoldoende gelegenheid hebben om zich deugdelijk voor te bereiden op de hoorzitting en te reageren op de stukken. Teunissen merkt in dit verband op dat het recht om zoveel mogelijk geïnformeerd te worden (de informatiefunctie van het horen) en de plicht om verrassing of overrompeling van belanghebbenden te voorkomen met elkaar kunnen conflicteren.6 Mij lijkt dat zich vooral een conflict voordoet tussen de verweer- of verdedigingsmogelijkheden van de indiener én de procesbelangen van de andere belanghebbenden. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval, moet de balans soms doorslaan naar de belangen van de indiener en moeten soms de belangen van de andere belanghebbenden voorrang krijgen. Omdat het twee vereisten van het beginsel van hoor en wederhoor (ten behoeve van verschillende procesdeelnemers) betreft die met elkaar conflicteren, moet een oplossing gezocht worden die zoveel mogelijk recht doet aan beide vereisten. Indien het bestuur de betreffende stukken, ondanks te late indiening, bij de besluitvorming wil betrekken, zullen de overige belanghebbenden wellicht gelet op de goede procesorde of het beginsel van hoor en wederhoor, de mogelijkheid moeten krijgen om na de hoorzitting (nog nader) schriftelijk of mondeling op de stukken te reageren.7 De goede procesorde is maatgevend.8 Het bestuursorgaan kan er onder omstandigheden ook voor kiezen de hoorzitting uit te stellen en zo de termijn te verlengen waarbinnen de stukken kunnen worden ingediend en ter inzage liggen.

Een conflictsituatie tussen de verschillende procesbelangen en verweermogelijkheden van alle betrokkenen speelt vooral, indien er meer belanghebbenden bij procedure zijn betrokken.9 Zijn er echter geen andere belanghebbenden, die benadeeld kunnen worden door de te late indiening en het meenemen van de stukken, moet mijns inziens veel gewicht toekomen aan de procesbelangen van de indiener en niet te lichtvaardig besloten worden om de stukken niet te betrekken bij het horen en de besluitvorming.10 Uitsluitend indien het bestuursorgaan (beroepsorgaan) of de adviescommissie belemmerd worden in hun taak door de te late indiening, zou daartoe kunnen worden overgaan.11 In de toepassing van deze bepaling komt voorts ook duidelijk een ander, nog niet expliciet besproken, onderdeel van het beginsel van hoor en wederhoor tot uitdrukking: het voldoende gelegenheid krijgen voor de voorbereiding van het eigen standpunt.12 De achtergrond daarvan is immers het voorkomen van verrassingen voor of overrompeling van de betrokken procesdeelnemers. Zij behoren voldoende tijd te hebben om zich voor te bereiden op het in te nemen standpunt ten aanzien van de ingediende informatie .13

De bestuursrechter volgt hetgeen in de toelichting gemeld wordt over de mogelijkheid om stukken in te dienen, hoewel de termijn daarvoor wordt overschreden. Zo overweegt de Centrale Raad in een uitspraak van 28 mei 2002 — waarin het weliswaar ging om stukken die binnen een bepaalde termijn ná de hoorzitting moesten worden ingediend omtrent artikel 7:4 Awb het volgende:

Bij de hiervoor weergegeven overwegingen is, zoals aangegeven, van belang dat het ging om een brief die belanghebbende na de hoorzitting buiten de daarvoor gestelde termijn door de adviescommissie had overgelegd. De brief werd twee dagen na afloop van die nadere termijn ontvangen en om die reden buiten beschouwing gelaten. Strikt genomen gaat het derhalve niet om een situatie waarop artikel 7:4 Awb betrekking heeft. De Centrale Raad verwijst dan ook slechts naar deze bepaling en de ratio daarachter. In lijn daarmee komt de Raad tot het oordeel dat het bestuurorgaan in kwestie een brief die na ommekomst van de gestelde (nadere) termijn in redelijkheid niet buiten beschouwing had mogen laten. De uitspraak maakt echter de hoofdregel op grond van artikel 7:4 Awb duidelijk en geeft tegelijkertijd ook treffend de ratio daarvan weer. Nadere stukken die niet tijdig zijn ingediend behoeven niet reeds om die enkele reden buiten beschouwing te worden gelaten; daarvoor bestaat aanleiding, indien belanghebbenden in hun verdedigingsmogelijkheden zijn geschaad. De vraag in hoeverre er een recht bestaat om stukken in te dienen en tot welk tijdstip, lijkt volledig te worden beheerst door de eisen die voortvloeien uit de goede procesorde 15 Daarmee lijkt gedoeld te worden op de goede procesorde in de zin van waarborgen van het beginsel van hoor en wederhoor en de ver-weermogelijkheden of procesbelangen van belanghebbenden.16 Ook de Afdeling heeft aangegeven dat uit artikel 7:4 eerste lid geen plicht volgt om te laat ingediende stukken, bijvoorbeeld na de hoorzitting ingediende stukken, wegens de goede procesorde buiten beschouwing te laten.17 Een dergelijke restrictieve interpretatie is volgens de Afdeling ook niet in overeenstemming met de ex nunc heroverweging op grond van artikel 7:11 Awb en de hernieuwde hoorplicht bij nieuwe feiten of omstandigheden in artikel 7:9 Awb.

Voor het indienen van nadere stukken voor de zitting bij de bestuursrechter geldt eenzelfde termijn, aldus artikel 8:58 Awb. Kennelijk is voor de wetgever voor de voorbereiding voor de zitting in beroep niet principieel en per definitie meer voorbereidingstijd nodig. De bestuursrechter heeft de bevoegdheid om stukken die buiten de termijn zijn ingediend al dan niet mee te nemen bij de beoordeling van het bestreden besluit. Zoals bekend, verwijst de bestuursrechter in het kader van de toepassing van die bevoegdheid ook regelmatig naar (beginselen van) de goede procesorde of een behoorlijk verloop van de procedure.18 Indien de bestuursrechter de te laat ingediende stukken in de procedure toelaat, moet in beginsel ofwel het onderzoek ter zitting geschorst worden op grond van artikel 8:64 Awb ofwel het onderzoek na de zitting heropend worden op grond van artikel 8:68 Awb, teneinde de overige procesdeelnemers in staat te stellen kennis te nemen van de stukken en daarop te reageren.19 De bestuursrechter lijkt met het begrip goede procesorde in dit kader ook vooral de verweermogelijkheden of procesbelangen van de andere procesdeelnemers op het oog te hebben.20 Een onderscheid tussen de bezwaar-schriftprocedure en het (hoger) beroep bij de bestuursrechter wordt in de rechtspraak wat betreft het indienen van processtukken en de begrenzing door de goede procesorde niet expliciet gemaakt.21 Dat is op zich opmerkelijk, omdat de goede procesorde doorgaans in verband wordt gebracht met de procedure bij de bestuursrechter en deze soms huiverig is die term ook te gebruiken voor de bezwaarschriftprocedure.22 Wel is het zo dat de Afdeling in het kader van artikel 8:58 Awb ervan uit gaat dat in beginsel aan de tiendagentermijn strikt de hand wordt gehouden, maar het is de goede procesorde als zodanig die, los van de tiendagentermijn, bepalend is waardoor uitzonderingen op die termijn mogelijk zijn.23 De omvang van de stukken en de mate waarin daarin nieuwe informatie staat kunnen van belang zijn.24 Zoals aangegeven, gaat het erom dat hoor en wederhoor en voldoende voorbereidingstijd gegarandeerd zijn.25

In de toelichting op artikel 7:4 Awb wordt gerefereerd aan de goede procesorde zonder dat duidelijk wordt wat daarmee precies bedoeld wordt. Het lijkt er uiteindelijk om te gaan dat de verweermogelijkheden en voorbereidingstijd van (andere) belanghebbenden niet beperkt mogen worden. In de memorie van antwoord wordt een procesbelang genoemd als omstandigheid, die zich kan verzetten tegen het meenemen van later ingekomen stukken. Gelet ook op de benadering van de bestuursrechter ligt het in de rede dat de verwijzing naar de goede procesorde en een procesbelang doelt op het beginsel van hoor en wederhoor.

Bij de afweging die het bestuur moet maken, kan ook de omstandigheid dat de bezwaar-schriftprocedure een bestuurlijke voorprocedure is een rol spelen. Het bestuur zal vanuit het oogpunt van verlengde besluitvorming wellicht eerder geneigd zijn de stukken en informatie te willen meenemen. Uit de ex nunc- heroverweging volgt dat het bestuur alle relevante feiten, omstandigheden en recht tot het moment van het nemen van het besluit op bezwaar bij de heroverweging moet betrekken (voor zover uit de wet of de aard van het besluit niet anders volgt). Dit bestuurlijk element wordt tot op zekere hoogte echter, wat betreft het moment in de procedure waarop stukken en bewijs ingediend kunnen worden door belanghebbenden, beperkt door het beginsel van hoor en wederhoor. Tot welk tijdstip dergelijke stukken kunnen worden ingediend in de procedure, hangt immers af van de vraag in hoeverre de overige betrokkenen zich daartegen nog deugdelijk kunnen verweren. Het bestuursorgaan zal nadere stukken die te laat zijn ingediend om die reden niet behoeven te betrekken in de besluitvorming en in ieder concreet geval een afweging moeten maken tussen hetgeen vanuit het oogpunt van hoor en wederhoor geëigend is en hetgeen voor de (zorgvuldigheid van de) besluitvorming wenselijk is. De mogelijkheid bestaat immers dat er geen belanghebbenden zijn die in hun verweermogelijkheden worden geschaad of dat op andere wijze tegemoet kan worden gekomen aan de verweermogelijkheden van belanghebbenden. Vanuit een oogpunt van dejuridisering én de rechtsbescherming van de indiener van de stukken, maar ook het ex nunc- karakter van de heroverweging, zou mijn voorkeur in het algemeen uitgaan naar een soepele opstelling van het bestuursorgaan in deze gevallen. De indieningstermijn fataal te laten werken, zou in deze gevallen ook tegen het heroverwegingskarakter kunnen werken, omdat het bestuur daardoor wellicht ten onrechte feiten of omstandigheden niet meeneemt bij de besluitvorming.26 Het zou eerder voor de hand liggen dat het bestuursorgaan belanghebbenden een andere gelegenheid, eventueel na de hoorzitting, biedt om te reageren op de stukken. Uit het voorgaande blijkt dat procedurele waarborgen ook het bestuurlijke karakter van de heroverweging kunnen ondersteunen en dat deze niet zozeer altijd daarmee behoeven te conflicteren.

In het bovenstaande is uitsluitend aandacht besteed aan het recht om stukken in te dienen vanuit het perspectief van de belanghebbende(n) en de begrenzing daarvan door het recht van andere belanghebbenden om daarop te kunnen reageren. In de praktijk kan het echter voorkomen dat, indien bijvoorbeeld een adviescommissie belast is het met het horen, ook het bestuur nog nadere stukken indient of ten grondslag legt aan hetgeen wordt ingebracht tijdens de hoorzitting. Gelet op het meer contradictoire karakter van de procedure moet het bestuur in dat soort gevallen veelal gezien worden als een 'echte' wederpartij, met een meer met de belanghebbenden vergelijkbare positie. Voor die situatie biedt artikel 7:4 van de Awb strikt genomen geen uitkomst. Het ligt echter voor de hand om analoog aan die bepaling aan te nemen dat het bestuur nadere stukken kan indienen voor de hoorzitting of ten grondslag kan leggen aan de stellingname tijdens de hoorzitting, mits belanghebbenden voldoende verweermogelijkheden hebben. Dat betekent in eerste instantie dat ook het bestuur tot tien dagen voor de hoorzitting stukken kan indienen en indiening van stukken na die termijn eveneens beheerst wordt door de goede procesorde. Hier lijkt eveneens in de rede te liggen dat de stukken niet buiten beschouwing worden gelaten. Onder omstandigheden kan dat wel betekenen dat bij niet tijdige indiening van stukken bij de commissie belanghebbenden nog na de hoorzitting de gelegenheid moeten krijgen om te reageren. In deze zin ook een uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2003 in een zaak waarin het college van b en w tijdens de hoorzitting een pleitnota had overgelegd. Tijdens de hoorzitting was een mondelinge samenvatting van de pleitnota gegeven, maar was deze niet geheel voorgedragen. Op de mondelinge samenvatting had appellant kunnen reageren en er was zelfs de mogelijkheid geboden na de hoorzitting op de gehele pleitnota te reageren. Appellant stelde zich op het standpunt dat desondanks sprake was van strijd met het beginsel van hoor en wederhoor. De Afdeling volgt appellant daarin niet, maar overweegt:

De Afdeling geeft in deze uitspraak aan dat het beginsel van hoor en wederhoor in dit geval de voorbereiding van het besluit op bezwaar normeert. Door te overwegen dat het beginsel van hoor en wederhoor in acht is genomen gelet op de geboden reactiemogelijkheden, wordt, hoewel niet uitdrukkelijk, toepasselijkheid van dat beginsel op de bezwaarschriftprocedure aangenomen. Kanttekening is wel dat appellant gesteld had dat het beginsel van hoor en wederhoor geschonden was en de mogelijkheid bestaat dat de Afdeling uitsluitend om die reden aan het beginsel refereert. Doordat de geboden reactiemogelijkheden bepalend lijken te zijn geweest voor het oordeel dat het beginsel van hoor en wederhoor niet is geschonden en de Afdeling daar uitdrukkelijk op ingaat, lijken dergelijke reactiemogelijkheden onder omstandigheden derhalve in de bezwaarschrift-procedure ook op het beginsel van hoor en wederhoor te kunnen worden gebaseerd. Ook lijkt de Afdeling hetzelfde op het oog te hebben als wanneer de goede procesorde wordt aangehaald in het kader van het recht om stukken in te dienen door belanghebbenden.

De hiervoor beschreven situaties moeten onderscheiden worden van de situatie waarin het bestuur nieuwe feiten of omstandigheden, die ná de hoorzitting bekend zijn geworden, aan het besluit ten grondslag wil leggen of mee wil nemen in de besluitvorming. Ook dat kunnen (feiten of omstandigheden zijn neergelegd in) schriftelijke stukken zijn, maar deze waren eerder nog niet bekend. Gelet op het ex nunc- karakter van de heroverweging dient het bestuur, voor zover uit de aard van de bevoegdheid of de wet niet anders voortvloeit, deze bij de besluitvorming te betrekken. Het beginsel van hoor en wederhoor staat daaraan niet in de weg. Dat zou ook te zeer afbreuk doen aan het bestuurlijke karakter van de procedure en de zorgvuldigheid van de besluitvorming. De Awb voorziet in artikel 7:9 Awb voor dit soort situaties in een regeling die het beginsel van hoor en wederhoor en de verweermogelijkheden van belanghebbenden beoogt te waarborgen. Artikel 7:9 van de Awb bepaalt immers dat, indien na het horen feiten of omstandigheden die van aanmerkelijk belang zijn voor de beslissing op bezwaar bekend zijn geworden, het bestuursorgaan een nieuwe hoorzitting behoort te beleggen. Deze bepaling vormt bij uitstek een uitdrukking van het tweeledige karakter van de bezwaarschriftprocedure. Op die bepaling werd in paragraaf 5.3.2.3 nader ingegaan.

De vraag is hoe artikel 7:9 Awb en artikel 7:4 Awb zich tot elkaar verhouden. Artikel 7:4, eerste lid, Awb ziet slechts op nadere stukken die vóór de hoorzitting worden ingediend.28 Artikel 7:9 Awb geeft een regeling inzake feiten of omstandigheden die ná de eerste hoorzitting bekend zijn geworden. In artikel 7:4 van de Awb is geregeld tot welk moment voor die eerste hoorzitting er in elk geval stukken kunnen worden ingediend, namelijk tien dagen. Of later ingediende stukken of tijdens de hoorzitting ingediende stukken kunnen worden meegenomen hangt af van de vraag in hoeverre de overige betrokkenen nog deugdelijk kunnen reageren op deze stukken. Indien het bestuur besluit deze mee te nemen, moeten zij daarop in elk geval hebben kunnen reageren. Zoals de bestuursrechter de mogelijkheid heeft tot schorsing van het onderzoek ter zitting of heropening van het onderzoek op grond van artikel 8:64 Awb of artikel 8:68 Awb, kan het bestuursorgaan de hoorzitting schorsen, uitstellen of een mogelijkheid bieden om na de hoorzitting schriftelijk nog te reageren. In deze gevallen gaat het strikt genomen niet om stukken die onder de werking van artikel 7:9 Awb vallen. De feiten of omstandigheden zijn immers bekend voor of tijdens de hoorzitting.29 Dat betekent dus dat te laat ingediende stukken (te laat in de zin van artikel 7:4, eerste lid Awb) strikt genomen niet via artikel 7:9 Awb bij de besluitvorming betrokken kunnen worden, omdat deze bepaling daarop niet ziet. Betreft het echter stukken die na de hoorzitting zijn ingediend en derhalve na de hoorzitting bekend zijn geworden aan het bestuur, komt artikel 7:9 Awb in beeld. In dat geval moeten belanghebbenden gehoord worden, indien aangenomen kan worden dat deze stukken van aanmerkelijk belang zijn voor de beslissing op bezwaar. Ik kan mij echter voorstellen dat artikel 7:9 Awb in de praktijk ook dienst doet voor stukken die buiten de termijn als bedoeld in artikel 7:4, eerste lid, van de Awb zijn ingediend en die het bestuur, met een reactiemogelijkheid van belanghebbenden, toch wil meenemen in de besluitvorming. De bestuursrechter gaat ook vrij soepel om met de reikwijdte van artikel 7:9 Awb, zo bleek in paragraaf 5.3.2.3. Dat is niet bezwaarlijk, aangezien de ratio van artikel 7:4, eerste lid, hoor en wederhoor, zo ook gewaarborgd wordt.

Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat het recht om stukken in te dienen voor de hoorzitting, op grond van artikel 7:4, eerste lid, van de Awb, moet worden gezien als een judiciële waarborg, die beoogt de processuele belangen van belanghebbenden zeker te stellen. Het beginsel van hoor en wederhoor of de goede procesorde (zoals de wetgever en de bestuursrechter aangeven) bepaalt tot welk moment nadere informatie en stukken door belanghebbenden kunnen worden aangedragen en dientengevolge meegenomen kunnen worden bij de besluitvorming. De bepaling geeft belanghebbenden enerzijds het recht om nadere stukken in te dienen zodat zij hun standpunt adequaat naar voren kunnen brengen en nader kunnen onderbouwen of adstrueren met stukken. Anderzijds beoogt de bepaling door het stellen van een termijn voor het indienen van de stukken veilig te stellen dat (eventuele) andere belanghebbenden (en het bestuur) voldoende gelegenheid hebben om te reageren op nog onbekende stukken en daarmee de verweermogelijkheden te bewaken. Voor de procedure bij de bestuursrechter is eenzelfde bepaling en termijn opgenomen in artikel 8:58 Awb, waarbij de invulling of begrenzing door de goede procesorde op dezelfde wijze geschiedt.

Het voorgaande biedt derhalve duidelijke aanknopingspunten om het recht op indienen van stukken te zien als een eis die voortvloeit uit of een uitwerking vormt van het beginsel van hoor en wederhoor. Tegelijkertijd wordt dat recht vanuit het oogpunt van datzelfde beginsel (namelijk voor zover daardoor de verweermogelijkheden van andere belanghebbenden worden beperkt) begrensd. Het recht om nadere stukken in te dienen staat derhalve, ook in de bestuurlijke voorprocedures, in het teken van het beginsel van hoor en wederhoor en de rechtsbescherming van de betrokken deelnemers aan de procedure. Daarnaast dient het recht om stukken in te dienen ook het verlengde besluitvormingskarakter en de ex nunc-heroverweging, aangezien het bestuur op die grond verplicht nieuwe feiten en omstandigheden te betrekken in zijn besluitvorming indien deze relevant zijn. Vanuit beide perspectieven is een soepele benadering voordelig en beide perspectieven lijken, mits er voldoende voorbereidingstijd gegund wordt aan de belanghebbenden die niet met de stukken bekend zijn, samen te vallen voor zover het de mogelijkheid betreft om nadere stukken in te dienen.