1.3 Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning

Bij de herziening van de Gemeentewet in 1992 is het begrip ‘ambtelijke bijstand’ via het amendement Stoffelen-Van der Burg1 in de Gemeentewet geintroduceerd. In de Wet dualisering gemeentebestuur wordt dit recht op ambtelijke bijstand verder geformaliseerd door een verordening, die de verlening van ambtelijke bijstand regelt, verplicht te stellen.2

Na de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur dienen gemeenten dus een verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning vast te stellen. Veruit de meeste gemeenten nemen de modelverordening van de VNG over, die de bestaande praktijk probeert in te voegen in de nieuwe juridische werkelijkheid.

Ruim vijftien jaar na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur is het merendeel van de veranderingen in structuur en werkwijze van de Nederlandse gemeenten goed verankerd in wet- en (lokale) regelgeving en zijn de gewijzigde verhoudingen bekend en geaccepteerd door de directbetrokkenen. Er wordt soms nog wel gemijmerd over die goede oude tijd van het monisme en gemeenteraden zitten nog steeds in een ontwikkelingsproces om hun nieuwverworven rechten een prominentere rol te geven, maar in het algemeen kent eenieder zijn eigen positie.

Een uitzondering hierop vormt – voor wat betreft de ambtelijke bijstand – het ambtelijk apparaat. Artikel 33 van de Gemeentewet en de hieruit voortvloeiende Verordening Ambtelijke Bijstand en Fractieondersteuning brengt de ambtenaar in een moeilijke juridische positie. Aan wie is de ambtenaar verantwoording verschuldigd als hij werk verricht in het kader van ambtelijke bijstand? Wat te doen als de modelverordening – stammend uit 2003; herzien in 2010 – nog volledig de monistische verhoudingen uitademt en de raad zichzelf feitelijk weer zeggenschap toekent over het ambtelijk apparaat? Hoe verhoudt artikel 33 van de Gemeentewet zich tot artikel 160 onder c en d van de Gemeentewet3 en artikel 102 en verder van de Gemeentewet?4 Kan de raad regels stellen over ambtenaren, die ondergeschikt zijn aan het college? Hoe ver reikt dan het dualisme in de ambtelijke praktijk van de Gemeentewet?

Onderbelicht is het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet, het recht op fractieondersteuning. Als vanuit het niets kwam het recht op fractieondersteuning bij amendement in artikel 33, tweede lid van de Gemeentewet terecht. De bedoeling van de indieners (De Cloe c.s.) was om het de fracties mogelijk te maken zelfstandig inhoudelijke ondersteuning te organiseren en te financieren.

De VNG-modelverordening Ambtelijke Bijstand en Fractieondersteuning spreekt in artikel 6 slechts over financiële ondersteuning, waarna in artikel 7 enkele beperkingen worden opgelegd aan de bestedingsdoelen van deze extra financiën voor de fracties.

zo stelt de toelichting op artikel 7.

Hoe hoog zijn de bedragen, die de fracties in het kader van de fractieondersteuning ontvangen?

schrijft adviesbureau Necker van Naem op zijn website.6 Vanwege deze grote verschillen én de onduidelijkheid in de bestedingsvoorschriften krijgt het onderwerp herhaaldelijk – negatieve – aandacht in de pers.7

Maar er zijn meer knelpunten. Zo kunnen ook vraagtekens geplaatst worden bij de status van de fractieondersteuning: moet deze geldstroom gezien worden als een subsidie of niet?

Dit alles laat nog onverlet dat de Gemeentewet het begrip ‘groepering’ (waar artikel 33, tweede lid van de Gemeentewet over spreekt) niet kent, om nog maar te zwijgen van ‘fractie’. De enige wet, waarin de (politieke) groepering voorkomt, is de Kieswet. Aan wie komt de fractieondersteuning nu toe? Aan de fractie in de gemeenteraad of aan de geregistreerde politieke partij?

Maar wat betekent het als (individuele) raadsleden geen enkele rechtstreekse informatie meer krijgen vanuit het ambtelijk apparaat, welke gevolgen heeft dit dan voor de informatiepositie van de raad en hoe verhoudt deze opstelling zich tot de informatieplicht conform de artikelen 169 en 180 van de Gemeentewet?

Op landelijk niveau steekt een vergelijkbare discussie regelmatig de kop op, met als ijkpunt de ‘Oekaze van Kok’ uit 1998,8 waarin het rijksambtenaren wordt verboden rechtstreekse contacten te onderhouden met Kamerleden. Over deze oekaze wordt regelmatig met de Kamer gedebatteerd, hetgeen resulteert in een tweetal moties,9 die echter beide niet door het kabinet worden uitgevoerd. In 2011 promoveerde Guido Enthoven op een empirisch onderzoek naar de informatierelatie tussen regering en parlement onder de titel ‘Hoe vertellen we het de Kamer?’10 Ten aanzien van de informatierelatie tussen raad en gemeenteambtenaar ontbreekt deze wetenschappelijke onderbouwing.

Een vergelijking maken van de toepassing van ambtelijke bijstand en fractieondersteuning tussen het lokale en het nationale niveau zou gelijk staan aan het vergelijken van appels met peren. Of beter nog: erwten met pompoenen. De organisatie van de Tweede Kamer (vergelijkbaar met de griffie bij een gemeente) telt ruim 575 FTE’s, terwijl bij het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten het aantal griffiemedewerkers op de vingers van één hand is te tellen. Daarnaast zijn de fractiebudgetten11 (vergelijkbaar met de gemeentelijke fractieondersteuning) in de Tweede Kamer groot genoeg om per fractie minimaal twee secretariële en twee beleidsmedewerkers aan te trekken, waarbij voor grote fracties één secretariële en één beleidsmedewerker per fractielid uit het fractiebudget bekostigd kunnen worden. Tel hierbij op de omvangrijke budgetten en bijbehorende staf, die de grote partijen op hun partijbureaus kunnen aanstellen en de vergelijking met de inhoudelijke ondersteuning van een doorsnee gemeenteraadsfractie blijkt van een totaal andere orde te zijn.