2.4 De ontwikkeling van de geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie

Iedereen met minimaal een basale kennis van het Nederlandse constitutionele recht zal tijdens het lezen van de voorgaande paragraaf de indruk hebben gehad dat, hoewel geen van de vier modellen precies op de Nederlandse situatie past, het wettelijk kader de meeste kenmerken vertoont van een consensusdemocratie. Dit is in grote lijnen een correcte indruk. Om de hoofdvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden, is het echter noodzakelijk deze algemene indruk uit te werken in concrete, juridisch relevante kenmerken. Alleen op die manier kan worden vastgesteld hoe initiatieven op verschillende institutionele terreinen zich verhouden tot de gemeentelijke democratie zoals die in het wettelijk kader is vastgelegd. In deze paragraaf zal de algemene indruk worden uitgewerkt aan de hand van de historische ontwikkeling van de geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie.

Voor een volledig en correct beeld van de belangrijkste kenmerken van de geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie is het niet voldoende alleen de artikelen in de Grondwet en de Gemeentewet erop na te slaan. De betekenis die de meest recente (Grond)wetgevers daaraan geven is uiteraard juridisch zeer relevant, maar in veel gevallen wordt ook verwezen naar de uitleg van eerdere (Grond)wetgevers of worden artikelen nauwelijks toegelicht, waarbij aan bepalingen een betekenis werd toegekend die voor deelnemers aan de beraadslaging klaarblijkelijk evident was. Met andere woorden, een blik op bijvoorbeeld de Memorie van Toelichting bij de dualiseringswet van 2002 is niet altijd voldoende om duidelijk te krijgen welke betekenis een bepaald artikel vandaag de dag nog heeft. Daarvoor is het nodig de historische ontwikkeling van de belangrijkste institutionele bepalingen uiteen te zetten. Op die manier kan worden vastgesteld welke betekenis er oorspronkelijk aan een bepaling werd toegekend, welke betekenis in de loop der tijd verdwenen is, welke betekenis de tand des tijds heeft doorstaan en welke nieuwe betekenis de bepaling eventueel heeft gekregen. In deze paragraaf wordt de algemene historische ontwikkeling van de gemeentelijke democratie met zevenmijlslaarzen beschreven. De beschrijvingen van individuele onderwerpen zoals het budgetrecht en controlerende bevoegdheden volgen in de specifiek daaraan gewijde hoofdstukken.

De beschrijving die hierna volgt, ziet overigens alleen op de geïnstitutionaliseerde kenmerken van de gemeentelijke democratie. Meer specifiek doel ik daarmee op de juridische vormgeving van de gemeentelijke democratie. Relevant is bijvoorbeeld welke plaats de gemeenteraad in de Grondwet inneemt en hoe het college van burgemeester en wethouders zich op grond van de Gemeentewet tot de raad dient te verhouden. Dit soort geïnstitutionaliseerde aspecten vormen natuurlijk maar een deel van wat de gemeentelijke democratie is. Minstens zo belangrijk voor het functioneren daarvan is wat de politieke cultuur zou kunnen worden genoemd. Dit omvat het geheel van acties, gedragingen, uitlatingen en omgangsvormen van instanties en actoren die invulling geven aan de geïnstitutionaliseerde democratie.1 Het is de democratie zoals die in de praktijk gemaakt en beleefd wordt. Daaronder valt bijvoorbeeld hoe een oppositie zich gedraagt tegenover een coalitie, hoe er verantwoording wordt afgelegd door bestuurders en wanneer vertegenwoordigers die verantwoording afdoende achten. Dit zijn aspecten die ontegenzeggelijk van groot belang zijn voor het functioneren van de gemeentelijke democratie. Toch vallen zij alleen binnen het bereik van dit onderzoek voor zover zij (deels) ingekleurd worden door een norm uit het wettelijk kader of een structurering die daarin is aangebracht. Een raadslid is bijvoorbeeld behoorlijk vrij om een eigen invulling te geven aan het raadslidmaatschap, maar hij mag op grond van het lastverbod uit artikel 129 lid 6 Grondwet en artikel 27 Gemeentewet nooit een bindend mandaat aannemen. In de beschrijving die volgt, staat de bedoeling centraal die de (Grond)wetgever heeft gehad met de invoering van dit soort bepalingen.