II.5.6.4.2 Aanvullende ongeschreven motiveringseisen

Hierboven hebben we gezien dat er in de Awb ten aanzien van bepaalde processuele beslissingen die het bestuur of de adviescommissie behoort te nemen specifieke motiveringsplichtingen zijn neergelegd. Het bestuur kan echter gedurende de gehele voorprocedure nog andere processuele beslissingen nemen die voor belanghebbende aanzienlijke gevolgen kunnen hebben. Te denken valt aan gebruikmaking van de bevoegdheid om meegebrachte getuigen en deskundigen niet te horen op grond van artikel 7:8 Awb of het afzien van het houden van een openbare hoorzitting op grond van artikel 7:5 Awb. Andere voorbeelden zijn de bevoegdheid om de beslistermijn te verdagen op grond van artikel 7:10 Awb, de beslissing om belanghebbenden afzonderlijk te horen op grond van artikel 7:6, tweede lid, van de Awb en de beslissing om hetgeen aan bod is gekomen tijdens de hoorzitting niet aan belanghebbenden mede te delen, ingevolge artikel 7:6, vierde lid, van de Awb.

De hiervoor genoemde voorbeelden van procesbeslissingen vormen — buiten de beslissingen in verband met het indienen van stukken en het ter inzage leggen van stukken als bedoeld in artikel 7:4 Awb1 — de belangrijkste procesbeslissingen die het bestuur kan nemen. Deze beslissingen kunnen gevolgen hebben voor zowel de te nemen beslissing op bezwaar als voor het daaropvolgende beroep bij de rechter. Het gaat hoofdzakelijk om bepalingen die bevoegdheden aan het bestuur toekennen om de voor belanghebbenden bestaande processuele rechten te beperken. Deze procesbeslissingen moeten dan ook in het perspectief van de verdedigingsrechten van de belanghebbenden geplaatst worden. Opvallend is daarom dat de wetgever geen verplichting tot motivering van dergelijke beslissingen heeft voorgeschreven in de Awb, terwijl dat bijvoorbeeld wel is geschied voor de beslissing om van het horen af te zien. Uiteraard vormt de hoorplicht de kern van de processuele rechten van belanghebbenden in de bezwaarschriftprocedure en kan dat een verklaring voor het verschil in motiveringseisen bieden. Desalniettemin lijkt het mij niet wenselijk dat het bestuur naar eigen inzicht zonder enige controle of criteria kan beslissen over de toepassing van dergelijke processuele rechten van belanghebbenden. Dit soort beslissingen die van belang kunnen zijn voor de uitkomst van de procedure, dienen gemotiveerd te worden opdat deze door de rechter later ook gecontroleerd kunnen worden. Voor de bestuursrechter zelf geldt wel dat deze beslissingen die de verdedigingsrechten van belanghebbenden inperken, moet motiveren in zijn einduitspraak. Zo heeft de Afdeling onlangs uitdrukkelijk bepaald dat de bestuursrechter zijn beslissing om door een partij meegebrachte of opgeroepen getuigen of deskundigen niet te horen dient te motiveren.2 Voorts is het zo dat de hiervoor bedoelde procesbeslissingen stuk voor stuk betrekking hebben op of samenhangen met eisen voor een behoorlijke procedure (die ook grotendeels door de wetgever en de rechter zijn erkend) en is het om die reden alleen al kwestieus dat een motiveringsplicht ontbreekt. Daar komt nog bij dat dit soort procesbeslissingen of tussenbeslissingen van het bestuur als zodanig niet aangevochten kunnen worden, omdat het geen appellabele besluiten betreft in de zin van de Awb. De enige manier waarop deze aan de orde kunnen worden gesteld bij de rechter is door het besluit zelf aan te vechten.3 Om het oordeel van het bestuur goed te kunnen te bestrijden en voor de rechter om dat oordeel goed te kunnen toetsen, is vereist mijns inziens dat het besluit inzicht biedt in de aan dit soort beslissingen ten grondslag liggende keuzes en motivering daarvoor. Een laatste argument dat pleit voor een motiveringsplicht bij dit soort procedurebeslissingen, is dat de weigering om gebruik te maken van de desbetreffende bevoegdheid, zoals het horen van getuigen, zou kunnen doorwerken in de mogelijkheden om die getuigen te horen in de procedure bij de rechter.4 Een dergelijke motiveringsverplicht behoeft ook niet altijd te leiden tot een verzwaring van de werklast van het bestuursorgaan of de adviescommissie. Indien bijvoorbeeld tijdens de hoorzitting uitleg wordt gegeven over de reden waarom afgezien wordt van een openbare hoorzitting of het horen van meegebrachte getuigen of deskundigen behoeft die uitleg slechts in het verslag van de hoorzitting of het advies te worden opgenomen.

De vraag of dergelijke procesbeslissingen in de bestuurlijke voorprocedure een expliciete motivering behoeven in de beslissing op bezwaar of administratief beroep is echter bij mijn weten nauwelijks in jurisprudentie aan bod gekomen. Voor de beslissing om de beslistermijn te verdagen, op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb, heeft de Afdeling uitdrukkelijk bepaald dat deze beslissing moet worden medegedeeld maar niet behoeft te worden gemotiveerd.5 Gelet op het bovenstaande lijkt mij dit oordeel van de Afdeling niet wenselijk. Voor de bestuursrechter geldt op grond van artikel 8:66, tweede lid, van de Awb eveneens dat deze verlenging van de termijn voor het doen van uitspraak moet mededelen aan partijen. In hoeverre er voor de bestuursrechter een motiveringsplicht bestaat is niet duidelijk.6 Een motiveringsplicht is echter meer in overeenstemming met het groeiend belang dat aan tijdige besluitvorming wordt toegekend en de omstandigheid dat de redelijke termijn-eis van artikel 6 EVRM van toepassing is op de bestuurlijke voorprocedures (zie hierover paragraaf 5.7). Een motivering kan tot slot van pas komen bij het bepalen of de redelijke termijn door het bestuur overschreden. Zij kan immers inzicht bieden in de factoren die leiden tot het verder uitstel en daarvoor een rechtvaardiging vormen. Hoewel ook Koenraad en Sanders zich op het standpunt stellen dat deze verdagingsbeslissing gemotiveerd moet worden, baseren zij deze plicht mijns inziens ten onrechte op artikel 3:46 en 3:47.7 Voor die plicht in bezwaar ligt eerder in de rede dat uit artikel 7:12 lid 1 Awb in samenhang met het daaraan ten grondslag liggende motiveringsbeginsel volgt dat deze beslissing gemotiveerd moet worden. Over een motiveringsplicht bij de overige procesbeslissingen heeft de bestuursrechter nog niet expliciet een oordeel hoeven uitspreken. Het lijkt mij echter (gelet op de hiervoor genoemde uitspraak) in de rede liggen dat de Afdeling niet gauw geneigd zal zijn om buiten de wettelijke motiveringseisen aanvullende motiveringseisen aan te nemen Of dat ook voor de Centrale Raad of het CBb geldt is niet duidelijk. Wat betreft de bevoegdheden van het bestuur om al dan niet getuigen of deskundigen te horen, al dan niet hetgeen in afwezigheid van belanghebbende aan de orde is gekomen mee te delen of het afzien van het houden van een openbare zitting zou het echter eveneens de voorkeur verdienen een op het bestuur rustende motiveringsplicht aan te nemen. Uit het ontbreken van jurisprudentie moet wellicht worden afgeleid dat dergelijke procesbeslissingen in de praktijk blijkbaar geen problemen opleveren. Uitsluitend indien ten nadele van de belanghebbende van zo'n bevoegdheid gebruik wordt gemaakt, zal een belanghebbende de procesbeslissing aanvechten.

Inherent aan het rechtsbeschermingskarakter van de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep is dat op initiatief van een belanghebbende en naar aanleiding van de aangevoerde bezwaren of gronden nogmaals het primaire besluit onder de loep wordt genomen. Hoewel ook sprake is van verlengde besluitvorming en de heroverweging dientengevolge niet gebonden is aan de aangevoerde argumenten8, kan niet voorbij worden gegaan aan het feit dat voor een belanghebbende van belang is hoe het bestuur met zijn bezwaren is omgegaan. Bovendien vindt de heroverweging op grond van artikel 7:11 Awb plaats op grondslag van het bezwaar. Daaruit volgt dat in de bezwaarschrift-procedure individuele rechtsbescherming geboden moet worden. Tussen de aangevoerde bezwaren en het besluit van het bestuur bestaat een verband dat voortvloeit uit het beginsel van hoor en wederhoor. Daaruit bestaat ook de eerder genoemde processuele functie van het motiveringsbeginsel. Uit die processuele functie volgt dat het bestuur zal moeten aangeven om welke redenen de bezwaren van belanghebbenden niet gehonoreerd worden en geen aanleiding geven tot het herroepen of vernietigen van het besluit. Aangenomen moet worden dat een dergelijke reactieplicht eerder wordt aangenomen naarmate meer van een contentieuze rechtsbeschermingsprocedure gesproken kan worden. Omdat de bestuurlijke voorprocedures meer dan de primaire besluitvormingsfase in het teken staan van hoor en wederhoor en rechtsbescherming, ligt een dergelijke reactieplicht op aangevoerde bezwaren (zowel in het bezwaarschrift als tijdens de hoorzitting) meer voor de hand dan bij ingediende zienswijzen in de primaire fase. De mogelijkheid tot indienen van zienswijzen en/of het horen in de primaire besluitvormingsfase staat immers meer in het teken van de zorgvuldige besluitvonning.9 In het kader van zorgvuldige besluitvorming is het van belang dat het bestuur via de zienswijzen zoveel mogelijk op de hoogte raakt van alle relevante informatie en ook tot uitdrukking brengt in het besluit welke informatie of belangen genoopt hebben tot het nemen van het besluit. In dat geval is de motivering al voldoende draagkrachtig. Daarvoor is niet vereist dat bij iedere zienswijze of argument van de belanghebbende burger wordt aangegeven hoe deze is meegewogen in de besluitvorming.

Hoewel ook in dit verband zorgvuldige besluitvorming en rechtsbescherming niet geheel aan elkaar zijn tegengesteld en het om twee verschillende perspectieven gaat, dat van de burger en dat van het bestuur, kan in de verschillende fasen van de besluitvorming wel meer gewicht toekomen aan een van beide perspectieven. Die verschuiving kan gevolgen hebben voor de waarborgen die in acht moeten worden genomen. In bezwaar zou de processuele functie van de motiveringsplicht en het perspectief van de burger door het aannemen van een reactieplicht meer nadruk moeten krijgen. Uiteraard behoort de motivering ook in het kader van zorgvuldige besluitvorming inzicht te bieden in de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, de gedachtegang van het bestuur en de meegewogen belangen en omstandigheden. Dat behoort het bestuur op grond van het motiveringsbeginsel echter ook al ambtshalve of op eigen initiatief te doen, ongeacht of er zienswijzen of bezwaren tegen een besluit bestaan. De aan het besluit op bezwaar of administratief beroep ten grondslag gelegde gedachtegang of redenering zal echter uitsluitend draagkrachtig kunnen zijn indien de door de belanghebbende aangevoerde en gemotiveerde argumenten behandeld en indien nodig weerlegd worden.'10 In de doctrine is nauwelijks aandacht besteed aan het bestaan van een reactieplicht voor het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures. Koenraad en Sanders geven aan dat het bestuur bij de motivering van het besluit op bezwaar ook behoort in te gaan op de gronden van het bezwaar zonder dat verder uit te werken.11 In de rechtspraak is een reactieplicht ook herhaaldelijk aangenomen door de bestuursrechter, zowel voor als na inwerkingtreding van de Awb.12 Niet ingaan op aangevoerde bezwaren in het besluit op bezwaar of het onvoldoende ingaan op de aangevoerde argumenten in bezwaar, wordt in strijd met de motiveringseisen van artikel 7:12 lid 1 geacht.13 De Afdeling heeft daarentegen ook weleens overwogen dat het niet uitvoerig ingaan op hetgeen is aangevoerd in bezwaar niet betekent dat daaraan onvoldoende gemotiveerd is voorbijgegaan door het bestuursorgaan.14 Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat er in het geheel geen reactieplicht bestaat voor het bestuur.

De vraag is hoe ver een dergelijke reactieplicht voor het bestuur in bezwaar reikt of zou moeten reiken. Voor de rechter geldt, onder meer op grond van artikel 6 EVRM, dat deze in zijn uitspraak niet gemotiveerd behoeft in te gaan op alle gronden of argumenten die worden aangevoerd door een belanghebbende.15 De bestuursrechter heeft in het kader van de vraag of de motivering van een rechterlijke uitspraak voldoet aan artikel 8:77 Awb herhaaldelijk aangegeven dat daarvoor niet vereist is dat in de uitspraak afzonderlijk wordt ingegaan op elk aangevoerd argument.16 Gelet op de functies van de motiveringsplicht (voor de rechter) is het uiteraard wenselijk dat de rechter de belangrijkste stellingen of gronden van een belanghebbende bespreekt in zijn uitspraak.17 Meer dan dat is niet vereist en ook niet nodig. De vraag is of voor het bestuur in de bezwaar-schriftprocedure en het administratief beroep daarom evenzeer geldt dat het in het besluit niet op alle aangedragen bezwaren behoeft in te gaan en uitsluitend de essentie daarvan behoeft te bespreken. Gelet op de vergelijkbare functies die de motiveringsplicht heeft voor het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures, ligt dit in de rede. Voorts doet een beperkte reactieplicht geen afbreuk aan het feit dat de motivering het bestreden besluit moet kunnen dragen. Daarvoor is immers niet vereist dat alle bezwaren behandeld worden in het besluit zelf. Een deugdelijke en draagkrachtige motivering voor de genomen beslissing staat tot op zekere hoogte op zichzelf en daarmee los van de aangevoerde bezwaren. Dat blijkt ook uit de omstandigheid dat een besluit herroepen kan worden vanwege een grond die niet is aangevoerd.18 Indien de bezwaren van een belanghebbende echter specifiek gericht zijn op een gebrekkige motivering van het primaire besluit, is er lijkt mij te meer reden om op die bezwaren in het besluit op bezwaar in te gaan.

Zoals hierboven aangestipt, dienen aanvullende motiveringseisen gesteld te worden aan de door het bestuur te nemen procesbeslissingen, omdat die van belang kunnen zijn voor de mogelijkheid van belanghebbenden om hun processuele rechten te gelde te maken. Naarmate bepaalde procesbeslissingen meer invloed hebben op de processuele rechten, zou er eerder een motiveringsplicht voor het bestuur moeten bestaan. Thans lijkt het zo te zijn dat er uitsluitend een motiveringsplicht bestaat voor de uitkomst van de procedure het besluit — en het afzien van een kernrecht van de belanghebbenden in de procedure het horen. Daarmee lijkt de motiveringsplicht in bezwaar vooral in het teken te staan van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de besluitvorming en in mindere mate in het teken van de rechtsbescherming van belanghebbenden. De functies van het motiveringsbeginsel voor het bestuur (in de bestuurlijke voorprocedures) verschillen echter niet van die van het motiveringsbeginsel voor de rechter. Een functie in het kader van de rechtsbescherming van belanghebbenden wordt nadrukkelijk ook daaraan toegekend. Omdat in algemene zin nauwelijks afzonderlijk aandacht bestaat voor de motiveringseisen in bezwaar en administratief beroep en de bestuurlijke motiveringseisen vooral bezien worden in het licht van de primaire besluitvormingsfase, is er te weinig oog voor het specifieke karakter van de bestuurlijke voorprocedures en de gevolgen die dat zou moeten hebben voor de daaraan te stellen motiveringseisen. Meer oog voor het onderscheid tussen de bestuurlijke voorprocedures en de primaire besluitvormingsprocedure in het kader van de te stellen motiveringseisen, zou meer recht doen aan de processuele belangen van belanghebbenden.

Het ontbreken van aanvullende motiveringseisen doet ook geen recht aan het mogelijke belang van procesbeslissingen — zoals het afzien van het horen van meegebrachte getuigen en deskundigen — voor het uiteindelijke besluit en de rechtspositie van belanghebbenden. Het belang van dergelijke beslissingen is bovendien niet minder groot in (of voor de uitkomst van) de bezwaarschriftprocedure dan in de procedure bij de rechter. Daarom is het opvallend dat een dergelijke motiveringsplicht voor procesbeslissingen genomen door de rechter wél aangenomen wordt op grond van het motiveringsbeginsel. Wat betreft deze motiveringseisen zijn er ook geen belemmeringen om doorwerking van de rechterlijke motiveringseisen in de bezwaarschriftprocedure aan te nemen. Het bestuurlijk karakter van de bezwaarschriftprocedure of de bestuurlijke kenmerken komen daardoor niet in het gedrang. Aangenomen mag worden dat het bestuur op grond van bepaalde inhoudelijke afwegingen en op goede gronden overgaat tot het nemen van dergelijke procesbeslissingen. Het aannemen van aanvullende motiveringseisen zou er uiteindelijk slechts toe leiden dat zulks ook tot uitdrukking wordt gebracht in het besluit zelf, waardoor ook een betere rechterlijke controle achteraf kan plaatsvinden. Niet valt in te zien waarom dat bezwaarlijk zou zijn.