11.2.13 Onderzoeksvraag 13

Kent het Engelse natuurbeschermingsrecht een beheerplan of een daarmee vergelijkbaar instrument?

Het antwoord op deze onderzoeksvraag is te vinden in paragraaf 10.3 en 10.4. De bescherming van European sites vormt een hoofdbestanddeel van het Engelse natuurbeschermingsrecht. Namens de Minister van DEFRA is de beheerorganisatie Natural England (hierna: NE) verantwoordelijk voor de bescherming van de Engelse European sites. Daarbij vormt vrijwillige medewerking van de rechthebbenden van gronden en bouwwerken in de European site het uitgangspunt. In beginsel wordt het noodzakelijke natuurbeheer vastgelegd in de vorm van beheerovereenkomsten. Dit instrument wordt vooral gebruikt voor het borgen van positieve instandhoudingsdoelstellingen, De CHSR 2010 kent geen verplichting om ten behoeve van de bescherming van European site een beheerplan of een ander generiek instrument vast te stellen. Net als in Nederland spelen plannen of daarmee vergelijkbare instrumenten een (zeer) belangrijke rol bij de bescherming van European sites. Ingevolge de CHSR 2010 is het verplicht om voor iedere European marine site bestuursafspraken te maken. Bij de vaststelling van bestuursafspraken wordt verplicht gebruik gemaakt van een artikel 35 CHSR 2010 advies. Dat advies fungeert als wetenschappelijke en beleidsmatige onderbouwing van het noodzakelijk natuurbeheer. De vorm en inhoud van een bestuursafspraak stemmen grotendeels overeen met het Nederlandse beheerplan. Een bestuursafspraak bevat in de regel een omschrijving van de European site, instandhoudingsdoelstellingen en (eventueel) instandhoudingsmaatregelen voor de bescherming van kwalificerende habitats en soorten in de European site. De uitvoering van de bestuursafspraken is niet in rechte afdwingbaar. Dat heeft tot gevolg dat uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen afhankelijk is van aanvullende besluitvorming. In de praktijk worden bestuursafspraken gebruikt als beleidsregel en toetsingskader voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten in en in de nabijheid van European sites. Voor gebieden die als European site en Sites of Special Scientific Interest (hierna: SSSI) zijn aangewezen is een meldingsplicht voor activiteiten met mogelijke significante effecten op de kwalificerende habitats en soorten van kracht. In beginsel is de uitvoering van meldingsplichtige activiteiten alleen toegestaan nadat NE hiervoor toestemming heeft verleend. In beginsel is het verlenen van toestemming alleen mogelijk voor zover de activiteit geen (mogelijke) significante effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de kwalificerende habitats en soorten. De meldingsplicht is niet van toepassing op activiteiten die overeenkomstig een beheersovereenkomst worden uitgevoerd. Een bestuursafspraak kan niet worden gebruikt als een ‘vrijstellingskader’. Het Nederlandse beheerplan kent die mogelijkheid wel.

Het Engelse natuurbeschermingsrecht bevat ook een aantal nationale gebiedsbeschermende regimes. In relatie tot European sites zijn de Sites of Special Scientific Interest (hierna: SSSI) van belang. In Engeland worden alle European sites ook aangewezen als SSSI. De Engelse overheid moet bij de selectie, aanwijzing en het beheer van SSSI’s verplichtingen uit de Vrl en Hrl in acht nemen. Als gevolg daarvan stemmen de natuurdoelen van SSSI’s grotendeels overeen met de instandhoudingsdoelstellingen van European sites. NE kan om kwalificerende natuurwaarden van een SSSI te beschermen bestuursafspraken maken. In de praktijk zijn voor alle SSSI’s dergelijke afspraken vastgelegd. Bestuursafspraken bevatten een omschrijving van de kwalificerende natuurwaarden, een opsomming van het bestaand gebruik en een omschrijving van het benodigde natuurbeheer. Concrete instandhoudingsmaatregelen ontbreken. Om die reden is het niet mogelijk om bestuursafspraken te gebruiken als een operationeel instrument. Wel lenen dergelijke afspraken zich voor het vaststellen van een lijst van activiteiten met mogelijke schadelijke gevolgen op kwalificerende natuurwaarden. Het is niet mogelijk om de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen op basis van bestuursafspraken af te dwingen. De bescherming van European sites is (mede) afhankelijk van de inzet van andere instrumenten. In de praktijk worden positieve instandhoudingsmaatregelen geborgd met behulp van beheersovereenkomsten.

Het voornaamste instrument om kwalificerende natuurwaarden in een SSSI te beschermen wordt gevormd door de lijst van activiteiten met mogelijke significante effecten en de bijbehorende meldingsplicht. Het uitvoeren van activiteiten die op de lijst zijn geplaatst is alleen mogelijk na voorafgaande toestemming van NE. In beginsel is het verlenen van toestemming alleen toegestaan indien een activiteit geen significante verstorende effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van kwalificerende habitats en soorten. Bestuursafspraken fungeren als een beleidsregel en toetsingskader voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van activiteiten in een European site. De meldingsplicht is niet van toepassing op activiteiten die overeenkomstig bestuursafspraken en/of beheersovereenkomsten worden uitgevoerd. Dit systeem is vergelijkbaar met artikel 19d, tweede lid Nbw 1998. De vorm, inhoud en juridische status van bestuursafspraken zijn vergelijkbaar met het Nederlandse beheerplan. In de praktijk spelen de bestuursafspraken een belangrijke rol bij de bescherming van European sites.

Leent de Engelse aanpak zich voor toepassing in Nederland?

Het antwoord op deze vraag is te vinden in paragraaf 10.3 en 10.4. De verplichtingen die voortvloeien uit de Vrl en Hrl zijn in het Engelse recht weliswaar op een andere manier geïmplementeerd dan in de Ffw en de Nbw 1998. Niettemin kent het Engelse recht defacto dezelfde mogelijkheden om Natura 2000-gebieden te beschermen.

In het Engelse natuurbeschermingsrecht ontbreekt een verplichting om voor alle European sites een beheerplan of een vergelijkbaar generiek instrument vast te stellen. In het Engelse systeem spelen bestuursafspraken een belangrijke rol bij de bescherming van European sites. De toepassingsmogelijkheden van dit instrument zijn grotendeels vergelijkbaar met die van het Nederlandse beheerplan. Een vergelijkbare opmerking kan worden gemaakt met betrekking tot het bestuursafspraken voor European marine sites. Wel zijn bestuursafspraken zijn vooral negatief-werend van karakter. Het is niet mogelijk om met behulp van dat instrument positieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. Om de genoemde redenen bestaat er geen aanleiding om de Engelse aanpak toe te passen in Nederland.

Het Engelse natuurbeschermingsrecht is net als de Nbw 1998 hoofdzakelijk negatief-werend van karakter. De bescherming van Natura 2000-gebieden wordt voornamelijk gerealiseerd door middel van het weren van activiteiten met mogelijke verslechterende of significante verstorende effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van kwalificerende habitats en soorten. Ingevolge het Engelse natuurbeschermingsrecht is het verplicht om activiteiten met mogelijke verslechterende of significant verstorende effecten van te voren te melden bij NE. Het uitvoeren van dergelijke activiteiten is alleen toegestaan na voorafgaande goedkeuring door deze beheerorganisatie. Bij de aanwijzing van SSSI’s is het verplicht om een lijst met activiteiten op te stellen die negatieve gevolgen kunnen hebben op de kwalificerende natuurwaarden. Het grote voordeel van een dergelijke aanpak is dat van te voren duidelijk is of voor een bepaalde activiteit toestemming is vereist of niet. Activiteiten die niet op de lijst voorkomen kunnen zonder voorafgaande melding worden uitgevoerd. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor eigenaren en gebruikers van gronden en gebouwen in European sites is dit een simpel en duidelijk systeem. Vanwege de verplichte samenhang tussen de doelstellingen van het Engelse natuurbeschermingsrecht en de Vrl en de Hrl staan activiteiten met mogelijke verslechterende of significant verstorende effecten op de lijst van meldingsplichtige activiteiten. De Nbw 1998 kent een vergunningplicht voor projecten en andere handelingen met mogelijke verslechterende of significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. De vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 is niet van toepassing op projecten en andere handelingen (waaronder bestaand gebruik) die worden uitgevoerd in overeenstemming met een beheerplan voor Natura 2000-gebied. Hiervoor is het wel noodzakelijk om het beheerplan te raadplegen.