II.4.2.2.2 De invulling van het begrip rechtsbescherming

In de term rechtsbescherming ligt vanzelfsprekend reeds de kern van het begrip besloten: een mogelijkheid tot bescherming van vermeende of bestaande rechten. Voor het bestuursrecht betekent dit bescherming van de rechten en belangen van belanghebbenden tegen of in het kader van een handeling (met rechtsgevolgen) van het bestuur. In het verslag van de eerste evaluatie van de Awb wordt over de rechtsbeschermingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure opgemerkt dat deze procedure een met rechtswaarborgen omklede procedurele mogelijkheid is voor de burger om op te komen tegen een door de overheid genomen besluit.1 Ook in het rapport van de VAR-Commissie Rechtsbescherming inzake het bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming, wordt bij aanvang opgemerkt dat sprake is van rechtsbescherming (in eigenlijke zin), als een burger tegen een overheidshandeling een voorziening kan vragen die ook de overheid rechtens bindt.2 Onder deze ruime algemene omschrijving vallen volgens de commissie de klassieke vormen van rechtsbescherming, bestaande uit beroep bij de bestuursrechter, vordering bij de civiele rechter en de bestuurlijke voorprocedures bezwaar en administratief beroep.3 Van belang is ook dat de handeling of het besluit van het bestuur aangetast kan worden. In Nicolaï & Olivier e.a. wordt een bestuursrechtelijke voorziening bijvoorbeeld omschreven als:

Rechtsbescherming opgevat in de hiervoor bedoelde ruime zin — dat wil zeggen als een procedure waarmee een besluit kan worden aangetast op rechtens bindende wijze — omvat ook de bestuurlijke voorprocedures.

In het algemeen wordt ook niet als onderdeel van het begrip rechtsbescherming geëist dat sprake dient te zijn van een onafhankelijke rechter. In het Nederlandse bestuursrecht is het uitgangspunt wel dat de rechtsbescherming in laatste instantie in handen te liggen van een overheidsinstantie.5 Tegen de achtergrond van de trias politica in de Nederlandse rechtsstaat, vormt het bieden van rechtsbescherming primair een taak die (uiteindelijk) aan de rechter toebehoort. Deze taak komt echter de onafhankelijke rechter niet exclusief toe. Zoals aangegeven, kunnen ook de bezwaarschriftprocedure of het administratief beroep rechtsbescherming bieden. Het begrip rechtsbescherming lijkt derhalve niet strikt gekoppeld te worden aan een specifiek orgaan dat de rechtsbescherming dient te bieden. Centraal staat het vragen van een voorziening in het kader van een geschil tussen burger en bestuur omtrent de vaststelling van de rechtspositie van de burger door het bestuur (gezien als een rechtsverhouding tussen bestuur en burger).

Opgevat in enge zin, zou het begrip rechtsbescherming kunnen worden gedefinieerd als een voorziening tegen de vaststelling van de rechtspositie van een burger bij een (bestuurs)rechter. In dat geval zou het begrip rechtsbescherming en bestuursrechtspraak samenvallen. In de ruime benadering is dat niet het geval.6

Hiervoor is vastgesteld dat in het Nederlandse bestuursrecht zowel de procedures bij rechter als bij het bestuur bescherming van de rechten en belangen van burgers tegen een besluit van het bestuur kunnen bewerkstelligen. Thans is het zo dat de bestuursrechter rechtsbescherming biedt door middel van een toetsing van het door het bestuur genomen besluit op rechtmatigheidsaspecten. Het bestuur beoordeelt daarentegen nogmaals zijn eigen (of andermans) besluit en betrekt daarbij tevens — voor zover de aard van de bevoegdheid dat toelaat — beleidsaspecten. In beide gevallen wordt echter rechtsbescherming geboden. Wellicht worden, zoals hiervoor al werd aangestipt, in het geval van de bestuurlijke voorprocedure de rechten en belangen van de burger zelfs meer beschermd, omdat de herbeoordeling vollediger is.7 Bovendien biedt de voorprocedure de mogelijkheid van beslechting van het geschil door het bestuur. Rechtmatigheidstoetsing, geschil-beslechting en rechtsbescherming vallen derhalve niet per definitie geheel samen.8

Hoewel de wetgever nergens aangeeft wat onder rechtsbescherming dient te worden verstaan, kan uit de parlemenaire geschiedenis van de Awb worden afgeleid dat het bindend beslechten van een rechtsgeschil daar onderdeel van uitmaakt. Opgemerkt wordt dat de primaire functie van het bestuursprocesrecht het bieden van rechtsbescherming is. Aansluitend daarop wordt gesteld dat het bestuursprocesrecht een adequaat kader dient te bieden voor het bindend beslechten van een rechtsgeschil in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan.9

Ook in de literatuur krijgt de afgelopen jaren het element geschilbeslechting of beslechting van een rechtsgeschil bij de invulling van het begrip rechtsbescherming meer nadruk. Dat element wordt ofwel geacht deel uit te maken van het begrip rechtsbescherming ofwel wordt het daaraan toebedacht in de toekomst. Zo wordt in Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male rechtsbescherming als volgt gedefinieerd:

Vervolgens wordt opgemerkt dat het bij rechtsbescherming gaat om het bindend beslechten van een geschil over een wet, een besluit of een andere beslissing of handeling van de overheid binnen die rechtsbetrekking, waarbij onder overheid moet worden verstaan wetgever, bestuur of rechter. Pront-Van Bommel legt nog meer nadruk op het element geschilbeslechting. Zij is bijvoorbeeld van mening dat rechtsbescherming gericht is op het bindend vaststellen welke rechten en plichten een belanghebbende en een bestuursorgaan jegens elkaar hebben (het bindend vaststellen van hun rechtsbetrekking) alsmede op het naleven daarvan.11 Het betreft in haar ogen derhalve definitieve beslechting van een rechtsgeschil.12 Ook Schreuder-Vlasblom constateert dat 'rechtsbescherming' kennelijk, nu de wetgever aan het begrip geen nadere inhoud heeft gegeven, dient te worden opgevat als geschillenbeslechting.13

Naast de vrij algemene omschrijving in de aanvang van het rapport gaat ook de VAR-Commissie Rechtsbescherming elders in het rapport uitgebreider in op het begrip rechtsbescherming. Zij stelt zich, in tegenstelling tot de hierboven genoemde auteurs, op het standpunt dat geschilbeslechting (nog) niet geheel samenvalt met rechtsbescherming.14 De reden daarvoor is allereerst dat de bestuursrechter het geschil niet altijd kan beëindigen. Ook speelt daarbij een rol dat de bestuursrechter slechts een deel van de geschillen met de overheid kan beslechten, namelijk voor zover het appellabele besluiten betreft (de uitbreidende of beperkende uitzonderingen daargelaten).15 Volgens de commissie is de bestuursrechtspraak bezig zich te ontwikkelen van toetsing naar geschilbeslechting, maar is dit proces nog niet voltooid. De commissie voegt daaraan toe dat bestuursrechtspraak op den duur wellicht kan worden gedefinieerd als geschilbeslechting.16 Ook in het derde evaluatieonderzoek naar de definitieve geschilbeslechting in het bestuursrecht wordt aangegeven dat de rechter onder de Awb, meer dan vroeger, de (primaire) taak heeft geschillen bindend te beslechten.17 In het rapport wordt echter ook opgemerkt dat rechtsbescherming (nog) niet hetzelfde is als geschilbeslechting.18

De opvattingen in de literatuur waarbij geschilbeslechting al dan niet erkend wordt als bepalend element van rechtsbescherming moeten vooral worden gezien tegen de achtergrond van het bekende onderscheid tussen 'individuele rechtsbescherming oftewel recours subjectif en 'handhaving van het objectieve recht oftewel recours objectif .19 Traditioneel wordt het `recours subjectif in verband gebracht met (individuele) rechtsbescherming van de burger, gericht op bescherming van de subjectieve rechten van de burger en het `recours objectif met de handhaving van het objectieve recht.20 Zoals eerder aangegeven is onder de Awb (althans in theorie en op instigatie van de wetgever) de nadruk op subjectieve of individuele rechtsbescherming komen te liggen.21 Van oudsher heeft in het bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming echter de toetsing op objectieve rechtmatigheid van besluit, de handhaving van het objectieve recht als doel centraal gestaan.22 Ook in een zodanige rechtsgang kan echter rechtsbescherming aan de burger geboden worden. Diens subjectieve rechten kunnen immers ook beschermd worden door aantasting van het besluit of de handeling van het bestuur vanwege strijd met het objectieve publiekrecht. Verschil is echter dat bescherming van de subjectieve rechten van de burger een secundaire plaats inneemt; handhaving van het objectieve recht vormt de primaire functie en daarop zijn de inrichting van de procedure, de bevoegdheden rechter en het procesrecht dan ook primair gericht.23 Ook de Awb bevat belangrijke elementen van het recours objectif. Ofschoon in theorie de individuele rechtsbescherming voorop is gesteld, vormt bijvoorbeeld nog steeds het besluit de ingang tot de rechter en is de belangrijkste vordering van de burger vernietiging van een besluit (met eventueel schadevergoeding als meer subjectief element) die verwijdering van het besluit uit de rechtsorde bewerkstelligt.24 Vanuit echter met name het oogpunt van effectieve en finale (materiële) geschilbeslechting wordt thans veelal gepleit voor een meer subjectieve benadering van het bestuursrechtelijke proces.25 Juist deze kenmerken van een op het recours objectif gericht proces in de Awb oogsten kritiek. Met name de uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter liggen onder vuur en geopperd wordt om het besluit-begrip los te laten als toegangspoort tot de rechter.26

Overigens komt het onderscheid tussen rechtsbescherming en geschilbeslechting dat gemaakt wordt voort uit de positie en taak van de bestuursrechter in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Betrekt men dit onderscheid op het bestuur, dan is het echter zo dat rechtsbescherming en geschilbeslechting wel samen kunnen vallen. Voor het bestuur werd het, gelet op zijn positie, nimmer problematisch geacht om geschillen te beslechten.27

Bestuursrechtelijke rechtsbescherming (in ruime zin, dus niet beperkt tot bestuursrechtspraak of de procedure bij de bestuursrechter) moet, gelet op het voorgaande, dan ook omschreven worden als het vragen van een voorziening tegen een door het bestuur genomen besluit waarbij de rechtspositie van de burger is vastgesteld (aldus rechten en belangen van de burger geraakt worden) op een wijze die in geschil is tussen burger en bestuur. Vervolgens hangt de wijze waarop het bestuursrechtelijke proces (waarbinnen rechtsbescherming plaatsvindt) vormgegeven wordt af van de keuze tussen een meer op het recours subjectif of recours objectif gerichte inrichting van de procedure (afhankelijk van de mate waarin het doel is de subjectieve rechten van de burger dan wel de objectieve geldigheid van het besluit centraal te stellen). Die keuze is bepalend voor de uit-spraakbevoegdheden van de rechter en andere procesrechtelijke kwesties, zoals invulling van het belanghebbendebegrip.28

Voor het daadwerkelijk bieden van rechtsbescherming is noodzakelijk dat de procedure die opengesteld wordt om een besluit aan te tasten met bepaalde waarborgen is omkleed. Het enkel openstellen van een voorziening of procedure is niet voldoende. Het geheel van procedures die de rechtsbescherming omvatten voor de burger dient ook te voldoen aan de vereisten van artikel 6 EVRM. Artikel 6 EVRM geldt volledig voor procedures bij onafhankelijke rechterlijke instanties, waarbij voor de verschillende fasen, eerste aanleg, hoger beroep of cassatie als zodanig bepaalde vereisten gelden.29 Zelfs voor de bestuurlijke voorprocedures gelden, voor zover zij de toegang tot de rechter blokkeren, bepaalde vereisten en moeten de procedures met bepaalde waarborgen zijn omkleed.30 Vanuit het nationale recht worden behoorlijkheidseisen aan alle rechtsbeschermingsvoorzieningen gesteld. In een definitie van rechtsbescherming kunnen deze vereisten ook tot uitdrukking komen. Rechtsbescherming betekent niet alleen dat een geschil tussen burger en overheid of burgers onderling materieel en finaal beslecht kan worden, maar ook dat zulks dient plaats te vinden in (een geheel van) procedures die voldoen aan de vereisten die gelden voor een behoorlijke procedure.31 Het begrip rechtsbescherming heeft in deze zin een procedurele dimensie: geschilbeslechting in behoorlijke met waarborgen omklede procedure. Rechtsbescherming kan dan worden opgevat als het beslechten van het rechtsgeschil in een daarvoor op behoorlijke wijze ingerichte procedure. Daarmee staat nog niet vast welke vereisten gelden voor iedere afzonderlijke procedure waarin geschillen kunnen worden beslecht. Voorts betekent het bovenstaande ook niet dat de vereisten voor een behoorlijke procedure voor de voorprocedures en de procedure voor de (bestuurs)rechter gelijk zijn.

Tot slot volgt uit artikel 13 EVRM dat de rechtsbescherming die geboden wordt ook effectief dient te zijn.32 Met de geboden voorziening moet een belanghebbende zijn vermeende rechten daadwerkelijk te gelde kunnen maken of moet een schending van zijn rechten geredresseerd kunnen worden. Een effectief rechtsmiddel op grond van artikel 13 EVRM impliceert niet een rechtsmiddel bij een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Het EHRM eist wel een zekere mate van onafhankelijkheid in het kader van artikel 13 EVRM, maar van een (onafhankelijke) rechterlijke instantie behoeft geen sprake te zijn.33

De verschillende standpunten omtrent het begrip rechtsbescherming indachtig, wordt in het vervolg van dit onderzoek wat betreft het begrip rechtsbescherming aangesloten bij het (impliciete) standpunt van de wetgever en de geschetste ontwikkeling in het bestuursprocesrecht. In dit onderzoek wordt onder bestuursrechtelijke rechtsbescherming derhalve verstaan: het bindend beslechten van rechtsgeschillen tussen burger en bestuur over de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid waardoor rechten of belangen van die burger geraakt worden. Deze definitie sluit aan bij het door de wetgever daaromtrent ingenomen standpunt omtrent de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursprocesrecht in de Awb en de ontwikkelingen in het bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming sinds de inwerkingtreding van de Awb. Dat de bezwaarschriftprocedure (ook) een vorm van geschilbeslechting is waarbij een rechtsgeschil tussen burger en bestuursorgaan definitief en bindend kan worden beslecht en derhalve ook een rechtsbeschermingsfunctie heeft, is niet omstreden. Rechtsbescherming wordt aldus opgevat in ruime zin.

Rechtsbescherming omvat meer dan alleen het bindend en materieel beslechten van rechtsgeschillen tussen burger en bestuur over de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid waardoor rechten of belangen van die burger geraakt worden. Rechtsbescherming houdt tevens in dat dit bindend en materieel beslechten van rechtsgeschillen plaats behoort te vinden in een behoorlijke ingerichte procedure die tevens effectief is.