Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.2:4.2 Handreiking ambtelijke ondersteuning

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.2

4.2 Handreiking ambtelijke ondersteuning

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De eerste modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning en de eerste modelinstructie voor de griffier wordt samen met de Handreiking ambtelijke ondersteuning voor de duale raad in februari 2002 gepresenteerd. Deze Handreiking spreekt als eerste van een ‘drieluik van ondersteuning’,1 bestaande uit de verplichte raadsgriffier (conform artikel 100 van de Gemeentewet), de ambtelijke bijstand vanuit de ambtelijke organisatie (conform het eerste lid van artikel 33 van de Gemeentewet) en de fractieondersteuning (conform het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet).

De Handreiking behandelt primair de werkzaamheden en de taakopvatting, die aan de raadsgriffier en de eventuele griffie (de medewerkers, die ressorteren onder de raadsgriffier) worden toebedeeld. Deze werkzaamheden zijn gebaseerd op de artikelen 107a tot en met 107c van de Gemeentewet.2

‘De wettelijk vastgelegde taak van de griffier bestaat uit het terzijde staan van de raad en door de raad ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak, de aanwezigheid in de vergadering van de raad en het medeondertekenen van stukken, die uitgaan van de raad. De griffier vervult dus de functie van secretaris tijdens de raadsvergaderingen. Bij de uitvoering van deze taken kan de raad om ondersteuning vragen. De griffie zal met name belast zijn met de meer generalistische ondersteuning van de raad en de raadsleden.’3

De Handreiking maakt onderscheid in secretariële, procesmatige en inhoudelijke ondersteuning door de griffie. De secretariële ondersteuning hangt nauw samen met de positie van de griffier als secretaris van de raad en komt hoofdzakelijk neer op agendering, planning, verslaglegging en distributie van raadsonderwerpen en raadsstukken.

De positie van de griffier als ‘spin in het web’ in het krachtenveld van raad, college, ambtelijke organisatie en buitenwereld, maakt de griffier vraagbaak voor velen over raadsgerelateerde onderwerpen.

‘De griffier zal vragen vanuit de raad zelf beantwoorden en zo nodig (wanneer hij geen adequaat antwoord kan geven) voorleggen aan de secretaris. Deze beoordeelt of en hoe de reguliere ambtelijke organisatie ingeschakeld wordt. Een zelfde route geldt voor verzoeken om technische bijstand, bijvoorbeeld ten behoeve van initiatiefvoorstellen. Als de raad externe adviesbureaus wil inschakelen wordt dit door de griffier geregeld. In algemene zin is de griffier verantwoordelijk voor het bewaken van afspraken en procedures.’4

De inhoudelijke ondersteuning door de griffier gaat het verst en zal de griffier alleen verlenen (of in bemiddelen) indien dit hem niet in conflict brengt met de voor hem vereiste politieke neutraliteit. Voor politiek gevoelige ondersteuning is immers de nieuw in de Gemeentewet geïntroduceerde fractieondersteuning in het leven geroepen. De Handreiking zegt het als volgt:

‘Ondersteuning gaat vaak verder dan alleen het verstrekken van feitelijke informatie en bevat bijvoorbeeld ook technische bijstand in de vorm van assistentie bij de redactie van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties. Verzoeken voor dergelijke ondersteuning richt de raad in eerste instantie aan de griffier. Indien de griffier en zijn eventuele medewerkers niet of onvoldoende in staat zijn de gevraagde ondersteuning te verlenen, kan de griffier de hulp van de secretaris (en via hem de ‘gewone’ ambtelijke organisatie) inroepen.’5

Let hierbij op de formulering ‘technische bijstand in de vorm van assistentie bij de redactie’. Er is dus nadrukkelijk geen sprake van politiek-inhoudelijke advisering over moties, amendementen en initiatiefvoorstellen. Ook niet als overgegaan wordt tot het inroepen van bijstand uit de reguliere ambtelijke organisatie. De Handreiking zegt daarover: ‘Dit vraagt dus politiek gevoel van de ambtenaar, maar ook een neutrale opstelling.’6

De Handreiking onderscheidt twee soorten van ambtelijke bijstand, namelijk informatievoorziening en daadwerkelijke bijstand bij het opstellen van moties, amendementen en initiatiefvoorstellen. ‘In de praktijk zal de ondersteuning veelal betrekking blijven hebben op eenvoudige verzoeken om feitelijke informatie die rechtstreeks aan de behandelend ambtenaar zijn gericht’,7 zo stelt de Handreiking, om daar – in een voetnoot – aan toe te voegen:

‘Formeel richt het raadslid zijn vraag aan de griffier, die zo nodig de secretaris inschakelt voor de beantwoording van de vraag. De secretaris kan vervolgens de reguliere ambtelijke organisatie opdrachten geven ten behoeve van de beantwoording. Hier gaat het om eenvoudige vragen om feitelijke informatie. De praktijk zal over het algemeen “losser” zijn dan de formele lijn.’8

In de hoofdtekst gaat de Handreiking vervolgens verder over de te volgen handelwijze van de rechtstreeks door een raadslid benaderde ambtenaar:

‘Deze zal ofwel zelfstandig antwoorden, ofwel – indien het om een politiek gevoelige zaak gaat – eerst toestemming vragen aan de secretaris. De laatste neemt op zijn beurt zelfstandig of na overleg met de portefeuillehouder een beslissing over het verstrekken van de informatie.’9

De Handreiking laat hier dus al – voordat de Wet dualisering gemeentebestuur en de Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning in werking is getreden – de teugels vieren wat betreft het rechtstreeks benaderen van ambtenaren door raadsleden. Opvallend is dat niet verwezen wordt naar de artikelen 169 en 180 van de Gemeentewet, die de actieve en passieve informatieplicht van college en burgemeester jegens de raad regelen. Een van de redenen om het gemeentelijk bestuursmodel te dualiseren was juist het gelijkelijk informeren van alle raadsleden. Bij het rechtstreeks benaderen van ambtenaren door raadsleden gaat het om zogenaamde feitelijke ‘ondershandse vragen’10 zonder politieke implicaties, waarvan het antwoord slechts aan het raadslid dat de vraag stelt, zal worden gegeven. Het leggen van de verantwoordelijkheid om te bepalen of een vraag puur feitelijk bedoeld is en er geen enkele politieke bedoeling achter zit, bij de individuele ambtenaar, past niet in deze gedachtegang.

Dit is des te opvallender, gezien de kanttekening in de Handreiking over een mogelijk ‘loyaliteitsconflict’ als het gaat om het verlenen van daadwerkelijke inhoudelijke ambtelijke bijstand.

‘De ondersteunende ambtenaar kan het raadslid wijzen op onvolkomenheden in het voorstel, helpen bij het schrijven van een toelichting en concrete suggesties doen om het voorstel te verbeteren. Bij de voorbereiding van schriftelijke of mondelinge vragen gaat het om informatievoorziening, die ervoor zorgt dat het raadslid de juiste vragen stelt.’11

De Handreiking begeeft zich hiermee op glad ijs, want het adviseren over ‘de juiste vragen’ of suggesties om ‘het voorstel te verbeteren’ zijn beide activiteiten met een hoog politiek karakter en horen dus thuis bij de eigen fractieondersteuning.

Dan ineens ziet de auteur van de Handreiking dit gevaar ook:

‘De bijdrage van de organisatie is hierbij beperkt, niet in de laatste plaats omdat het vaak de afdeling of zelfs ambtenaar is die de vraag beantwoordt. Ditzelfde geldt bij het formuleren van een motie. Hier speelt het al eerdergenoemde loyaliteitsconflict.’12

Enkele pagina’s verder wordt dit standpunt nog verder uitgewerkt.

‘Het perspectief van de ambtenaar vraagt echter ook om aandacht. Het is vooral aan de secretaris om te voorkomen dat ambtenaren door verzoeken om bijstand in de problemen komen. (...) Juist tegen deze achtergrond dienen inhoudelijke verzoeken om advies of bijstand altijd aan de gemeentesecretaris gericht te zijn. Dit voorkomt dat de ambtenaar in een positie komt waarin hij in direct contact moet aangeven niet aan een verzoek om ondersteuning te kunnen of willen voldoen.’13

De Handreiking ziet hier overigens over het hoofd dat de verzoeken om bijstand (volgens de modelverordening) aan de griffier gericht moeten zijn en niet aan de secretaris. Enkele zinnen verder is het onderscheid tussen beiden wel weer helder, want de Handreiking stelt:

‘Om ervoor te zorgen dat de ambtenaar niet in de problemen komt door de ondersteuning die hij aan de raad geeft – die immers soms best een andere richting kan aangeven dan het collegebeleid – worden deze werkzaamheden onder de verantwoordelijkheid van de griffier verricht.’14

Uitermate vreemd is het dat deze bescherming van de ondersteunend ambtenaar nergens in de hierna te bespreken modelverordening is terug te vinden.

Wat betreft de fractieondersteuning biedt de Handreiking niet veel handreikingen. Net als in de Modelverordening wordt de invulling van het verplichte budget voor raadsfracties volledig vrijgelaten. De beperkingen bestaan uit het verbod op aanwending van het budget voor verkiezingsdoeleinden en het advies om vast te leggen welke zaken raadsleden vanuit hun vaste onkostenvergoeding behoren te bekostigen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.