5.7.11 De betekenis van fundamentele rechten voor de handhaving van de Europese subsidieregelgeving

In deze paragraaf wordt bezien in hoeverre de toepassing van administratieve maatregelen en sancties door nationale uitvoeringsorganen kan worden beperkt door fundamentele rechten. In hoofdstuk 3 is besproken dat het daarbij zou kunnen gaan om het recht op eigendom (artikel 1, eerste protocol bij het EVRM en artikel 17 van het Handvest), het beginsel van 'ne bis in idem' (artikel 4 van het zevende protocol bij het EVRM en artikel 50 van het Handvest) en het 'lex mitior'-beginsel (artikel 49, eerste lid, van het Handvest).1 Het evenredigheidsbeginsel dat ook besloten ligt in artikel 6 EVRM en artikel 50 van het Handvest is reeds besproken in paragraaf 5.7.8.

Het recht op eigendom is van belang indien Europese subsidies worden ingetrokken en teruggevorderd door nationale uitvoeringsorganen. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat ook de aanspraak op subsidiegelden die ontstaat door een besluit waarbij de subsidie wordt toegekend, in beginsel wordt beschermd door het eigendomsrecht van artikel 1, eerste protocol bij het EVRM.2 De jurisprudentie van het Hof van Justitie wijst in dezelfde richting.3 Besluiten die deze aanspraak verminderen of wegnemen moeten derhalve ook aan de vereisten van artikel 1, eerste protocol voldoen. Dit betekent dat een 'fair balance' moet bestaan: de inmenging in recht op eigendom mag geen individuele en onevenredige last op de betrokkene leggen. Indien de subsidie is toegekend onder bepaalde voorwaarden en/of verplichtingen en deze niet zijn nagekomen, is echter geen sprake van eigendom in de zin van artikel 1, eerste protocol.4 De jurisprudentie van het EHRM maakt niet duidelijk in hoeverre sprake is van eigendom indien een eindontvanger van een Europese subsidie zich heeft gehouden aan nationale regels en verplichtingen, die later in strijd blijken met het Eu-recht, ten gevolge waarvan de subsidie lager wordt vastgesteld dan wel ingetrokken. Ik zou mij kunnen voorstellen dat dan wel sprake kan zijn van schending van het recht van eigendom door het nationaal uitvoeringsorgaan. Dat de Europese subsidie op grond van het Eu-recht moet worden teruggevorderd, doet daaraan niet af. Als gezegd bestaat hieromtrent nog geen Europese jurisprudentie.

Indien een eindontvanger van een Europese subsidie zich schuldig maakt aan onregelmatigheden komt het in het kader van de Europese landbouwsubsidies vaak voor dat hem zowel een administratieve sanctie wordt opgelegd, namelijk door het nationaal uitvoeringsorgaan, als een strafrechtelijke boete, namelijk door de strafrechtelijke autoriteiten.

De vraag rijst of het 'ne bis in idem'-beginsel in dat geval betekenis heeft. Artikel 50 van het Handvest bepaalt dat niemand opnieuw wordt berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet. In artikel 4 van het zevende protocol bij het EVRM is het beginsel vrijwel hetzelfde geformuleerd: niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure binnen de rechtsmacht van dezelfde staat voor een strafbaar feit, waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van die Staat. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat het begrip strafbaar feit dezelfde betekenis heeft als in artikel 6 EVRM.5 Dit betekent dat het 'ne bis in idem'-beginsel ook van toepassing is op een combinatie van strafrechtelijke en punitieve administratieve sancties.6 Op grond van artikel 52, derde lid, van het Handvest geldt hetzelfde voor het 'ne bis in idem'-beginsel zoals dat is neergelegd in artikel 50 van het Handvest. In het eerstgenoemde artikel is immers bepaald dat, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend.7 In paragraaf 5.7.5.3 is echter besproken dat het Hof van Justitie in het arrest Bonda expliciet heeft overwogen dat de Europese administratieve sancties die moeten worden opgelegd ingevolge de Europese landbouwsubsidieverordeningen, niet zijn aan te merken als een 'criminal charge', zodat het 'ne bis in idem'-beginsel niet van toepassing is wanneer ook strafrechtelijk wordt opgetreden8 Dit betekent dat het 'ne bis in idem'-beginsel in het kader van de handhaving van de Europese landbouwsubsidies geen betekenis heeft. Voor zover lidstaten in het kader van de overige fondsen punitieve administratieve sancties opleggen in combinatie met strafrechtelijke sancties, houdt het beginsel uiteraard wel zijn betekenis.

In artikel 2, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 is voorts het lex mitior-beginsel neergelegd. Ingeval van latere wijziging van bepalingen van een Unierechtelijk besluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast. Het beginsel geldt derhalve alleen in gevallen waarin administratieve sancties ten voordele van de eindontvanger van Europese subsidies worden gewijzigd.

Het verdedigingsbeginsel kan er niet zozeer toe leiden dat geen administratieve maatregel of sanctie wordt opgelegd, maar vereist wel dat de eindontvanger alvorens de maatregel of sanctie wordt opgelegd in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt naar voren te brengen.9