Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/7.2.2.2:7.2.2.2 Werking van het beoordelingskader: wanneer ‘goed’ en wanneer ‘beter’?

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/7.2.2.2

7.2.2.2 Werking van het beoordelingskader: wanneer ‘goed’ en wanneer ‘beter’?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Hoe werkt de toepassing van het beoordelingskader? Een ‘goede’ oplossing is een koers die voldoet aan de gestelde criteria, beoordeeld met inachtneming van het burgerperspectief. Van een ‘betere’ oplossing is sprake als de voorgestelde koers beter – dus in hogere mate – recht doet aan de onderliggende rechtsstatelijke kernwaarden. Daarbij is van belang dat het ene rechtsstatelijke beginsel niet belangrijker is dan het andere. Er moet in de belangenafweging een optimaal evenwicht tussen de criteria worden bereikt.

Wanneer is sprake van recht dat het perspectief van de burger in acht neemt? Inachtneming van het burgerperspectief moet ertoe leiden dat het recht het perspectief van de burger serieus neemt. In Scheltema’s visie op de rechtsstaat gaat het daarbij om de vraag of het recht valt uit te leggen aan de burger. Daaronder verstaat hij of het recht een begrijpelijke, dus uitlegbare, toepassing is van algemene rechtsbeginselen:

‘Het burgerperspectief moet bij de vormgeving van het recht door de wetgever en de rechter en bij het handelen van bestuursorganen duidelijker worden meegewogen. Niet alleen een bepaald besluit, maar ook het recht moet aan de burger uitgelegd kunnen worden als een begrijpelijke toepassing van de algemene rechtsbeginselen.’1

Het betekent volgens Scheltema, negatief geformuleerd:

‘Een intern-juridische argumentatie mag niet de doorslag geven wanneer die niet aan burgers is uit te leggen.’2

Wat evenwel in Scheltema’s benadering ontbreekt, is op welke wijze dit kan worden getoetst. Hier biedt de in dit onderzoek gekozen invulling van het burgerperspectief een concretisering.

Ik hanteer als uitgangspunt dat sprake is van recht dat rekening houdt met het perspectief van de burger als de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting aan de burger valt uit te leggen, dus of dat te begrijpen valt.3 Of de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting aan de burger valt uit te leggen, wordt in mijn benadering van het burgerperspectief concreet ingevuld door zijn uitwerking te toetsen aan taal- en communicatiewetenschappelijke inzichten over hoe communicatie tussen de Belastingdienst en burgers werkt (Deel II). Is de uitwerking van het recht in lijn met communicatieve principes? Als een bepaalde juridische uitkomst vanuit die invalshoek verklaarbaar is, acht ik het uit te leggen aan de burger. In dat geval is de uitkomst het resultaat van een rechtsregel die communicatief gezien een begrijpelijke oplossing vormt voor een belangenconflict en dus voldoende is afgestemd op de werkelijkheid. Als intern-juridische argumenten – die niet aan de burger kunnen worden uitgelegd – doorslaggevend zijn, wordt niet voldoende rekening gehouden met het burgerperspectief. Ik ga er dus van uit dat voor burgers onbegrijpelijke juridische argumenten moeten worden vermeden als doorslaggevende argumentatie in het juridisch perspectief.

Voorbeeld

Een voorbeeld kan het bovenstaande verduidelijken. Stel dat een rechtsregel inhoudt dat reclame niet misleidend mag zijn, dan is dat communicatief te verdedigen omdat coöperatieve taalgebruikers elkaar niet op het verkeerde been (mogen) zetten en zij de communicatieve maximes in acht (moeten) nemen. De regel valt dus goed uit te leggen aan de burger. Echter, stel dat een rechtsregel inhoudt dat termijnoverschrijdingen fataal zijn, dan is zo’n regel communicatief bezien niet te verdedigen als de termijnoverschrijding door onjuiste informatie van de ander is veroorzaakt. Op grond van communicatieve principes mag geen onware informatie worden geven (maxime van kwaliteit) en moet de ander instaan voor zijn uitingen (commitment). Stel dat het juridische argument voor deze regel inhoudt dat vasthouden aan wettelijke termijnen de rechtszekerheid dient, dan neemt deze argumentatie het burgerperspectief niet voldoende in acht omdat de uitkomst communicatief bezien niet te verklaren is en niet goed is uit te leggen aan de burger. Met een nuancering op de regel wordt dat anders, bijvoorbeeld een uitzondering voor de situatie dat de termijnoverschrijding door miscommunicatie niet aan de burger valt aan te rekenen. Zo’n rechtsregel – juridisch bezien in de vorm van verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding – neemt het burgerperspectief wel voldoende in acht.

Het beoordelingskader dwingt tot nadere afwegingen.4 De criteria zijn beginselen, geen binaire criteria. De beginselen zullen bovendien vaak niet alle in dezelfde richting wijzen (paragraaf 7.2.1). Zo kan het argument dat een burger mag vertrouwen op voorlichting weliswaar het criterium van rechtszekerheid dienen, maar juist niet het criterium van rechtsgelijkheid. Het argument dat de wet voor gaat op de voorlichting kan weliswaar het democratiebeginsel dienen, maar niet het beginsel van de dienende overheid. De beginselen bevatten dus argumenten die in verschillende richtingen kunnen wijzen. Dat is geen nadeel van het toetsingskader, maar juist zijn kracht. Er moet een optimum worden bereikt in de afweging van beginselen. Recht(swetenschap) is geen natuurkundig verschijnsel, maar is normatief en daarmee ook argumentatief.5 Het toetsingskader geeft een objectieve maatstaf die dwingt om normatieve afwegingen inzichtelijk en dus controleerbaar te maken.6 Dat past dus goed bij het oplossen van een belangenconflict zoals bij het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen. Zo wordt het oordeel over wat ‘beter’ recht vormt geëxpliciteerd en vatbaar gemaakt voor discussie.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.