II.5.5.4 Openbaarmaking van de beslissing in de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep

Zoals hierboven al is aangegeven kennen we in het algemene bestuursrecht geen specifiek vereiste van uitwendige openbaarheid van besluiten in bezwaar en beroep, zoals dat geldt voor de uitspraken van de rechter. Beslissingen op bezwaar behoeven niet zoals de uitspraken van de bestuursrechter op grond van artikel 8:78 Awb in het openbaar uitgesproken te worden of anderszins openbaar gemaakt te worden voor het publiek. In enkele bijzondere wetten worden wel externe openbaarheideisen gesteld ten aanzien van besluiten genomen op grond van die wetten. Daaruit volgt dan dat besluiten ter inzage moeten worden gelegd of in huis-aan-huisbladen moeten worden gepubliceerd. Voorts kan er sprake zijn van een besluit op bezwaar of administratief beroep dat op grond van de Wob openbaar moet worden gemaakt.1

Wel geldt voor alle fasen van de besluitvorming dat besluiten op behoorlijke wijze bekend moeten worden gemaakt. Het betreft echter interne bekendmakingseisen (of zo men wil openbaarheidseisen) die beogen te waarborgen dat personen tot wie het besluit is gericht of personen die rechtstreeks door het besluit in hun belangen worden geraakt op de hoogte zijn van het besluit en de rechtsgevolgen daarvan. Bovendien zijn die bekendmakingseisen vooral van belang voor de inwerkingtreding van besluiten. Voor de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep is in de Awb neergelegd dat bekendmaking moet geschieden aan degene(n) tot wie het besluit op bezwaar of beroep is gericht. De algemene bekendmakingseisen die zijn neergelegd in hoofdstuk 3 van de Awb gelden in beginsel niet voor de besluiten genomen in de voorprocedures. De beslissing op bezwaar dient door middel van toezending of uitreiking aan de geadresseerde(n)2 bekend gemaakt te worden, ingevolge artikel 7:12, tweede lid, van de Awb.3 Gaat het echter om een besluit van algemene strekking dan behoort de beslissing op dezelfde wijze als het primaire besluit te worden bekendgemaakt en dat betekent kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huis-blad dan wel op andere geschikte wijze.4 Tevens dient mededeling van het besluit op bezwaar te worden gedaan aan belanghebbenden die in bezwaar of bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht, aldus het derde lid van dezelfde bepaling. Daarmee wordt beoogd ook die belanghebbenden, voor zover zij daarvoor nog in aanmerking komen, tijdig beroep te kunnen laten instellen. Voorts behoort bij de bekendmaking en de mededeling te worden aangegeven welke beroepsmogelijkheid openstaat tegen de beslissing op bezwaar.5

Deze eis voor de bestuurlijke besluitvorming kan voor een deel worden beschouwd als equivalent van de inwendige openbaarheidseisen die voor rechtspraak gesteld worden. Zoals in paragraaf 4.3.6 van Deel I is gebleken beogen de eisen inzake de openbaarmaking van de uitspraak inwendige en uitwendige openbaarheid te bewerkstelligen. De inwendige openbaarheid vereist dat partijen de beschikking moeten krijgen over de uitspraak. De interne werking van de openbaarheidseisen beoogt toegankelijkheid van de uitspraak en het oordeel van de rechter voor de procesdeelnemers te bewerkstelligen. Naast het openbaar maken van de uitspraak (door het in het openbaar uitspreken van het dictum van de uitspraak gelet op artikel 8:78 Awb of anderszins) geldt op grond van het openbaarheidsbeginsel dat de uitspraak aan partijen moet worden toegezonden en voorts voor anderen op verzoek ter beschikking gesteld moet worden. Die inwendige openbaarheidseisen zijn voor de bestuursrechter in artikel 8:79 neergelegd. In de praktijk lijkt ook de openbaarmaking van de uitspraak van de rechter via andere middelen dan het in het openbaar uitspreken de overhand te krijgen.6 De openbaarmaking van de uitspraken geschiedt deels op dezelfde wijze als de bekendmaking van besluiten, in elk geval wat betreft de interne openbaarheid, maar is voor een deel ook nog steeds ruimer omdat de toegankelijkheid van de uitspraken voor het publiek op andere wijze gewaarborgd is.

De interne openbaarheid en bekendmaking van de beslissing van het bestuur lijkt ook hetzelfde doel te dienen als de interne openbaarheid van de uitspraak van de rechter. Van belang is dat de betrokken partijen op de hoogte zijn van de beslissing van het bestuur en de rechter waarmee partijen beschermd worden tegen willekeur van de kant van deze organen en daarnaast treden de rechtsgevolgen van die beslissing op het moment van bekendmaking in werking. De (hoger)beroepstermijn begint immers in beide gevallen te lopen op het moment dat de beslissing of uitspraak op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt.7 Aantekening verdient wel dat bekendmaking van een besluit van het bestuur een vereiste vormt voor inwerkingtreding van het besluit8 en het besluit erga omnes werkt jegens een ieder vanaf het moment van bekendmaking9, terwijl de uitspraak van de bestuursrechter al in werking treedt op het moment dat het dictum in het openbaar wordt uitgesproken en bekendmaking van de uitspraak aan partijen pas daarna geschiedt.10 De uitspraak of de beslissing vormt in beide gevallen het aanknopingspunt voor het instellen van rechtsmiddelen en om die reden is bekendmaking aan partijen in samenhang met de in de uitspraak gegeven motivering van belang in het kader van de verdedigings- of verweermogelijkheden van de betrokken partijen. Uit het vorenstaande blijkt dat de interne openbaarheidseisen die gesteld worden aan de beslissing van het bestuur grotendeels hetzelfde zijn als die gesteld worden aan de rechterlijke uitspraak en tevens eenzelfde doel dienen.

De uitwendige openbaarheid van de beslissing en de toegankelijkheid van de beslissing voor het publiek is, zoals aangegeven, in bezwaar en administratief beroep niet vereist op grond van de Awb. Alleen voor besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht geldt ook in bezwaar dat bekendmaking plaatsvindt door kennisgeving van overheidswege in een voor het grote publiek toegankelijk blad en bestaat toegang tot de beslissing van het publiek. Dat heeft echter vooral te maken met de omstandigheid dat bij dergelijke besluiten vele belanghebbenden betrokken kunnen zijn die niet op voorhand allemaal geïdentificeerd kunnen worden, terwijl deze wel bereikt moeten worden11 en niet zozeer met het garanderen van uitwendige openbaarheid, in de zin van toegankelijkheid voor het publiek. In feite valt de publicatie of openbaarmaking voor het publiek hier samen met de interne bekendmaking.