6.1 Inleiding

Aan een bewoner van een appartement in Den Haag is door twee ambtenaren verteld dat het door haar geplaatste dakterras weliswaar in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat op grond van gemeentelijk beleid niet tot handhaving zal worden overgegaan. De ambtenaren hebben niets op papier gezet en zijn slechts een paar keer langs gekomen en hebben mondeling mededelingen gedaan. Vervolgens ontvangt de bewoner tot haar ongenoegen een aantal weken later een last onder dwangsom van het college van B&W wegens strijdigheid met het bestemmingsplan. Zij moet het dakterras verwijderen.1

Of: de bewoner zoekt contact met de gemeente omdat zij een dakterras wil aanleggen. Een ter zake kundige ambtenaar belooft aan haar op het gemeentehuis dat een dakterras in overeenstemming is met alle regels en dat op een vergunningaanvraag positief zal worden besloten. De bewoner koopt in het vertrouwen op de juistheid van die mededeling materiaal voor het dakterras en vraagt een vergunning aan. Het college van B&W wijst de vergunning af omdat het gemeentelijk beleid dakterrassen niet toestaat.

Tegen bovenstaande beschikkingen kan de teleurgestelde bewoner bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. Zij zal het besluit – de opgelegde last of de afwijzing van een vergunningaanvraag – dan bestrijden met een beroep op het vertrouwensbeginsel: het bestuursorgaan heeft niet overeenkomstig de eerder door hem gewekte verwachtingen beslist. Sinds de Dakterras-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019 – in vervolg op de conclusie van A-G Wattel over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht2 – is de door de bestuursrechter te verrich-ten toets (oorspronkelijk voor omgevingsrechtelijke zaken, maar inmiddels ook voor veel onderdelen van het overige bestuursrecht3) bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in een ‘stappenplan’ vastgelegd.4

Een belanghebbende moet op grond van dat stappenplan drie hordes nemen voor honorering van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel: (i) het aantonen van een welbewuste standpuntbepaling, (ii) die afkomstig is van of toerekenbaar aan het bevoegde bestuursorgaan, en (iii) het niet aflegt tegen zwaarder wegende belangen (de belangenafweging). Alle drie de in dit onderzoek behandelde overheidsuitlatingen, kunnen onder omstandigheden een ‘welbewuste standpuntbepaling’ in de zin van de eerste stap opleveren.

De bestuursrechter wil met dit stappenplan niet zozeer aan andere criteria dan voorheen toetsen,5 als wel aan die toetsing een andere invulling geven door een – naar eigen zeggen – verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief.6 Dat bestuurlijke perspectief leidde tot ontmoedigende cijfers. Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagde zelden.7

De Dakterras-uitspraak en sindsdien gewezen rechtspraak beoogt daarmee tegemoet te komen aan de in de literatuur geuite kritiek op de toepassing van het vertrouwensbeginsel. Die kritiek zag voornamelijk op de discrepantie tussen de verwachtingen die burgers menen te kunnen ontlenen aan uitlatingen en de juridische binding aan die uitlatingen.8 De Afdeling – en sindsdien ook andere bestuursrechters – willen met de sinds mei 2019 ingezette lijn die discrepantie bestrijden door duidelijker te maken wanneer sprake is van een vertrouwenwekkende uitlating en meer ruimte te creëren om een uitlating aan het bevoegde orgaan toe te rekenen.9 Door een soepelere invulling van die eerste twee stappen, moet sneller aan de belangenafweging van stap 3 worden toegekomen. Omdat de Dakterras-uitspraak deels een continuering van en niet een breuk met eerdere rechtspraak oplevert, verwijs ik in dit hoofdstuk ook geregeld naar rechtspraak van vóór 29 mei 2019.

Hieronder behandel ik de invulling door de bestuursrechter van de drie stappen van een welbewuste standpuntbepaling (paragraaf 6.2), toerekenbaarheid aan het bevoegde bestuursorgaan (paragraaf 6.3) en de belangenafweging (paragraaf 6.4).