5.5 Staat van de dualisering (2008)

Terwijl gemeenten – en inmiddels ook provincies – hun weg zochten op het pad van de dualisering, ging de wetgevingstrein op een ander spoor gewoon verder. De wijziging van de Grondwet, waarin het hoofdschap van de gemeenteraad uit artikel 125 van de Grondwet zou worden gehaald, is er nooit gekomen, waardoor de voorgenomen derde tranche van de dualiseringsoperatie niet is uitgevoerd. De tweede tranche, het overdragen van de gemeentelijke medebewindstaken van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en wethouders, heeft slechts gedeeltelijk plaatsgevonden. Een aantal medebewindstaken, waarvan werd gesteld dat deze een rechtstreeks verband houden met de kaderstellende of de volksvertegenwoordigende taak van de gemeenteraad, bleef bij de raad. Het wetsvoorstel Dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden1 kende een moeizaam en langdurig parlementair proces,2 alvorens de wet op 8 maart 2006 in werking trad. Gelijktijdig liepen en lopen wetgevingstrajecten over de deconstitutionalisering van het voorzitterschap van de raad en van de aanstellingswijze van de burgemeester.

Tijdens de plenaire behandeling van een van deze grondwetswijzigingen (Het wetsvoorstel Verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling inzake het voorzitterschap van de gemeenteraad en van provinciale staten3) op 4 december 2007 vraagt SP-Kamerlid Ronald van Raak naar een ‘Staat van het dualisme’. Minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zegt toe dat zij ‘daarover graag een keer met de Kamer van gedachten (zal willen) wisselen’ en dat ze een overzicht zal ‘maken van waar het in gemeenteland fout is gegaan als het gaat om burgemeesters, wethouders en raadsleden’.4 Interessant is hier de uitspraak ‘waar het in gemeenteland fout is gegaan’. Bovendien spreekt de minister uitsluitend over ‘burgemeesters, wethouders en raadsleden’ en dus niet over de ambtelijke organisatie. Na een nieuwe vraag van Van Raak herhaalt de minister ‘Wij maken een overzicht van de casus en de omstandigheden waaronder het in gemeenteland mis is gegaan.’5 Opnieuw dus de constatering dat ‘het in gemeenteland mis is gegaan’.

Uiteindelijk zal het rapport Staat van het dualisme6 op 17 juli 2008 verschijnen. Het half jaar daaraan voorafgaande is – ook door staatssecretaris Bijleveld van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – hard gewerkt om een helder beeld van de stand van zaken te krijgen. Staatssecretaris Bijleveld zegt daarover in de congresuitgave Staat van de Dualisering – een bundel uitgegeven bij gelegenheid van een congres over dit onderwerp op 25 juni 2008 in Amersfoort:

Het congres op 25 juni 2008 is zeer drukbezocht. Ofschoon dat helemaal niet de bedoeling was, moet voortijdig de inschrijving gestopt worden. Zes jaar na de invoering van het dualisme in de Nederlandse gemeenten is de aandacht voor het onderwerp erg groot. De onderwerpen die aan bod komen, zijn geheel in lijn met de toezegging van de minister in het Kamerdebat van december 2007. Het gaat over burgemeesters, wethouders en raadsleden. En ook nog wel een beetje over de griffier en diens verhouding tot de secretaris en – zodoende – de ambtelijke organisatie. Enige inhoudelijke bijdrage aan de positie van de ambtelijke organisatie bij de ambtelijke bijstand aan de raad wordt echter niet gegeven en hetzelfde geldt voor de fractieondersteuning.

Het eindrapport8 kent dezelfde uitgangspunten. Al bij de onderzoeksvragen worden als ‘spelers’ genoemd: raads-/statenleden, burgemeester/commissaris van de Koningin, wethouders/gedeputeerden, gemeente-/provinciesecretaris, raads-/statengriffier.9 De doelgroep ‘ambtelijke organisatie’ ontbreekt, tenzij bij de gemeentesecretarissen de aansluiting zou zijn gezocht met de rest van de ambtelijke organisatie, hetgeen niet het geval is.

Onder het kopje ‘informatievoorziening’ wordt echter geconstateerd:

Dit zou een goede aanzet kunnen zijn geweest voor een nadere verkenning van de achtergronden hiervan en de juridische context, waarin dit gebeurt, maar in de rest van het rapport wordt niet meer teruggekomen op deze contacten tussen raadsleden en ambtenaren. Slechts zeer summier wordt er in de paragraaf ‘ondersteuning’11 (die zeven regels lang is) gewag van gemaakt dat één op de drie raadsleden betrokken is geweest bij het opstellen van initiatiefvoorstellen en dat de helft daarvan daarbij gebruik maakte van ambtelijke ondersteuning. Hoe, door wie en in welke mate wordt niet verder uitgewerkt.

Bij de behandeling van de positie van de griffier stelt het rapport vast: ‘een van de randvoorwaarden voor het functioneren van de griffier is de relatie met de ambtelijke organisatie’,12 zonder overigens een kwalitatieve invulling te geven aan de gewenste relatie. Des te opmerkelijker is de volgende zin ‘De rol van de ambtelijke organisatie is in het dualiseringsproces onderbelicht geweest, zo wordt in onderzoek duidelijk.’13 Buiten deze constatering wordt er echter geen enkele aandacht aan besteed in het eindrapport Staat van het dualisme.

Uiteindelijk komt in het hoofdstuk ‘Synthese’ onder het kopje ‘hardnekkige kwesties’ nog een opmerking over de ambtelijke organisatie uit de lucht vallen, die naadloos aansluit bij de opvattingen van het rapport van bureau Berenschot uit 2004, waarbij eveneens blijk gegeven wordt van een foutief inzicht in de positie van de ambtelijke organisatie ten opzichte van de raad en het college van burgemeester en wethouders:

Hier wordt een aantal zaken duidelijk met elkaar verward. Allereerst is het niet de taak van het ambtelijk apparaat om ‘duale beleidsstukken’ op te stellen. De reguliere ambtelijke organisatie werkt in dienst van het college van burgemeester en wethouders en stelt voor deze stukken op. Het kan natuurlijk wel zo zijn dat het college de gemeenteraad zo open en uitgebreid mogelijk wil informeren en daarom in raadsstukken duidelijke opties en uitgewerkte keuzes aan de raad wil voorleggen. Dit gebeurt dan echter in opdracht van het college en niet in opdracht van de raad. Het kan ook zo zijn dat de raad via de griffier aan het college verzoekt om meer ‘duale’ raadsvoorstellen aan te bieden. Hierbij richt de griffier zich tot het college en niet rechtstreeks tot de ambtelijke organisatie. Stof genoeg dus om uitgebreid te analyseren, maar in het eindrapport wordt er verder niet op ingegaan.