7.4 Opvatting SER: invulling passende arbeid bij de invoering van de WW 1987

Vóór de invoering van de WW 1987 heeft de SER in 1985 een nota geschreven met een achtergrondstudie naar het arbeidsvoorzieningsbeleid.1 De studie was geschreven ten behoeve van de beraadslagingen over de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet en ging in op de doelstellingen van het arbeidsvoorzieningsbeleid, maar het in te voeren begrip passende arbeid werd ook nader geanalyseerd.

In de nota wordt aangegeven dat aan het systeem van de sociale zekerheid de gedachte ten grondslag ligt dat de werkzoekenden zelf al het mogelijke moeten doen om passende arbeid te verwerven. Dat de arbeid passend moest zijn, maakte ook dat het individu niet willekeurig iedere vorm van arbeid hoefde te accepteren, maar aan de andere kant kwam in het begrip ook tot uitdrukking dat de werkzoekende zelf moest instaan voor het verwerven van inkomsten door arbeid. Er was dus sprake van een redelijkheidscriterium, waarbinnen het recht op sociale zekerheid kon bestaan.2

In de nota werd een nadere analyse van de jurisprudentie omtrent passende arbeid gemaakt. De conclusie was dat wat als passend werd beschouwd afhankelijk was van een combinatie van factoren. Er werd een onderscheid gemaakt tussen mensgebonden factoren, positiegebonden factoren en de situatie op de arbeidsmarkt. Onder mensgebonden factoren verstaan we het samengaan van arbeidsverleden, opleiding, leeftijd en ervaring. De positiegebonden factoren zien op de aard van de baan, arbeidsomstandigheden en de werkzekerheid in de nabije toekomst.3 Het zou daarom moeilijk zijn om ten aanzien van een enkele factor een harde norm te formuleren die voor iedereen geldt. De vraag of de criteria van passende arbeid in de wet moesten worden geregeld of een zaak van de rechter moesten blijven kwam ook aan de orde. De SER gaf een aantal voordelen van het opnemen van het begrip in de wet.

Geen enkele samenleving zou een individuele vrije arbeidskeuze ongelimiteerd kunnen honoreren, want de redelijkheidsnormen spelen altijd een rol, aldus de SER. De nadelen van het limiteren van passende arbeid werden ook gesignaleerd

De conclusie van de nota is dat te allen tijde de garantie moet bestaan dat maatschappelijke ontwikkelingen in wetgeving en rechtspraak kunnen worden verdisconteerd. Daarbij mag niet worden vergeten dat bij passend arbeid er een optimaliteitscriterium in ideale zin geldt voor de arbeidsbemiddeling, te weten een baan die zo goed mogelijk aansluit bij de aanwezige talenten en ontwikkelingsmogelijkheden van het individu, en het redelijkheidscriterium zoals dat geldt voor de sociale verzekering.7

Deze overwegingen uit de nota laten zien dat de SER niet geheel tegen het opnemen van een definitie in de wet was, maar dat er wel ruimte voor maatwerk moest zijn. Dit heeft ertoe geleid dat de specifieke omstandigheden van loon, werkplaats en afwijking van opleiding en vroeger beroep uit de definitie zijn gehaald. Passende arbeid werd daarom gekenmerkt als alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd.

Het begrip passende arbeid nader invullen was vóór 1987 exclusief het terrein van de uitvoeringsorganen en de rechter. Er waren geen wettelijke bepalingen om het begrip in kaart te brengen. Na de invoering van de WW in 1987 wilde het kabinet hier geen verandering in brengen. Het kabinet stelde in de parlementaire behandeling voor om het begrip passende arbeid nader te omschrijven door enkele belangrijke elementen uit de jurisprudentie te definiëren.8

Het voorstel was om artikel 24 lid 2 WW als volgt te formuleren:

“Als passende arbeid, bedoeld in het eerste lid, wordt beschouwd alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd. Als zelfstandige redenen kunnen niet gelden de hoogte van het rechtens geldende loon, de plaats van het werk of een afwijking van opleiding en vroeger beroep. Niet als passende arbeid wordt beschouwd arbeid in een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel e.” 9

Deze formulering sloot aan bij artikel 3 van de Algemene Bijstandswet10 en leidde ertoe dat alle arbeid als passend werd aangemerkt als deze binnen de mogelijkheden (‘krachten en bekwaamheden’) van de werknemer viel. Het kabinet wilde met het overnemen van dit begrip meer uniformiteit krijgen, de zogenaamde contra-legemuitvoering tegengaan en het begrip meer concretiseren voor de uitvoering en rechtspraak.11 Deze redenen voor het overnemen van het begrip, in het bijzonder de genoemde contra-legemuitvoering, roepen bij mij vragen op maar zijn door het kabinet niet verder toegelicht.

De geconcretiseerde elementen in het voorgestelde begrip zagen op de hoogte van het loon, de werkplaats, de afwijking van de opleiding en het vroegere beroep. Die elementen mochten geen zelfstandige redenen opleveren om passend werk te weigeren. Het kabinet lichtte daarbij in de MvT12 toe dat niet beoogd was om een wezenlijk andere inhoud te geven aan het begrip passende arbeid dan die in de jurisprudentie was ontwikkeld.

Een deel van de Sociale Verzekeringsraad maakte bezwaar tegen het opnemen van de genoemde elementen, omdat uit de rechtspraak bleek dat deze elementen afzonderlijk en tezamen wel een zelfstandige reden konden zijn om passend werk te weigeren. Ook zou de definitie een individuele benadering bemoeilijken.13 Ook Kamerleden waren niet overtuigd van de noodzaak om het begrip vast te leggen in de wet, vooral niet omdat de jurisprudentie hierover bepaald niet zo eenduidig en uitgekristalliseerd was als werd gesuggereerd door het kabinet. Het werkgeversdeel en het werknemersdeel in de SER waren unaniem van oordeel dat het begrip passende arbeid niet in de wettekst zou moeten worden opgenomen, zo bleek uit het in de parlementaire behandeling aangehaalde SER-advies over het arbeidsvoorzieningsbeleid.14 Vanwege deze kritiek vond het kabinet dat het voorgestelde begrip voor passende arbeid kennelijk aanleiding gaf tot misverstanden. Hij zag daarom in het geheel af van het opnemen in de wet van een definiëring van het begrip passende arbeid.15

In de MvT bij de invoering van de WW in 1987 overwoog het kabinet dat aanvaarding van (passende) arbeid niet mocht betekenen dat de kansen op de arbeidsmarkt van de werknemer op de terreinen waar zijn krachten en bekwaamheid liggen, onaanvaardbaar verminderden, of dat zijn persoonlijke levenssfeer zou worden ontwricht doordat hij of zijn partner de arbeid lichamelijk of psychisch niet aankon.16 Het is onduidelijk wat hiermee wordt bedoeld, want er worden geen voorbeelden genoemd, maar ik vermoed dat het met kapitaalvernietiging te maken heeft. Er kan immers gesteld worden dat het ‘dwingen’ van de WW’er tot het accepteren van passende arbeid dat in niveau lager ligt dan de arbeid waar de werkloosheid uit voortvloeide, altijd leidt tot een kansenvermindering op de arbeidsmarkt op de terreinen waar zijn krachten en bekwaamheden liggen. Het zou ook kunnen leiden tot het accepteren van werk dat door de werknemer als overbelastend, geestdodend of te ver weg wordt gezien. Door de toevoeging van het woord ‘onaanvaardbaar’ als criterium wordt aangegeven dat een vermindering van kansen en het accepteren van een baan die niet gewild is wel wordt geaccepteerd, zolang het maar niet een onaanvaardbare vermindering is. Wanneer een vermindering onaanvaardbaar zou worden, was niet nader omschreven en moest kennelijk uit de jurisprudentie blijken.

In de parlementaire behandeling bij de WW 1987 is in ieder geval geen nadere omschrijving van het begrip gegeven. Het kabinet overwoog alleen dat niet werd beoogd aan het begrip een wezenlijk ander karakter te geven dan reeds in de jurisprudentie was bepaald.