2.11.6.1 Voordelen en kritiek Verantwoord Begroten

Het voordeel van deze nieuwe systematiek tegenover de VBTB-systematiek is dat er in deze systematiek een duidelijke omschrijving wordt gegeven van de rol, taak en verantwoordelijkheden van de minister. Ook wordt om deze systematiek meer inzicht gegeven in de financiële instrumenten. Dat betekent niet alleen dat het parlement meer inzicht krijgt in de financiële instrumenten waarmee de minister het beleid voert (subsidies of belastinguitgaven bijvoorbeeld) maar ook meer inzicht krijgt in de budgetflexibiliteit. Dit gaat over de vraag welke middelen beïnvloedbaar zijn en op welke termijn. Ook wordt meer inzicht gegeven in alle geplande beleidsdoorlichtingen, de apparaatsuitgaven.1

Volgens de Algemene Rekenkamer doet de nieuwe systematiek echter nog niet wat het heeft beloofd: er is nog onvoldoende inzicht in de doelen die worden nagestreefd door de minister. In de begrotingen maken de ministers slechts duidelijk welke activiteiten ze gaan ondernemen, maar maken nog onvoldoende duidelijk welke doelen hiermee worden nagestreefd. Doordat deze beleidsinformatie mist – die voorheen wel aanwezig was – is het voor het parlement moeilijker om de minister (achteraf) aan te spreken op de resultaten van het beleid.2 Het BOR sluit zich aan bij de conclusie van de Algemene Rekenkamer en ziet hierin – net als in het feit dat het aantal begrotingsartikelen is verminderd – een aantasting van het zachte budgetrecht. 3Van Hofwegen nuanceert dit beeld enigszins. De beleidsinformatie is weliswaar niet meer altijd terug te vinden in de begroting, maar de informatie is wel nog altijd wel in andere documenten, zoals beleidsnota’s, terug te vinden.4

De Tweede Kamer is met name nog niet tevreden over het inzicht in en de informatie over de budgetflexibiliteit, ook wel de ‘amendeerruimte’.5 Een groot deel van de uitgaven in de begroting ligt immers al vast en is juridisch verplicht op grond van onderliggende wetgeving, besluiten of overeenkomsten. Daarnaast zijn er echter ook uitgaven die voortvloeien uit bestuursakkoorden en andere bestuurlijke toezeggingen, die in zekere zin niet juridisch verplicht zijn, maar waar de minister niet zomaar van kan afwijken. Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften is ‘Van juridisch verplichte uitgaven (…) in zijn algemeenheid alleen sprake op grond van verdrag, wet, koninklijk besluit, ministeriële regeling, beschikking, verbintenis of een vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen. Bestuurlijke of beleidsmatig verplichte uitgaven waarvoor nog geen juridische verplichting is aangegaan worden dan ook niet opgeteld bij het percentage juridisch verplichte uitgaven’.6 Hoe minder de budgetflexibiliteit hoe minder ruimte er is voor de Tweede Kamer om door middel van amendementen wijzigingen aan te brengen in de begroting. Het BOR constateert dat er een tendens is te zien in de begrotingen dat de amendeerruimte afneemt.7 Het BOR komt verder tot de conclusie dat het inzicht in de budgetflexibiliteit sterk verschilt per begroting, maar in ieder geval nog niet ‘optimaal’ is. Het BOR draagt verschillende mogelijkheden aan om het inzicht in de budgetflexibiliteit te verbeteren waarbij als uitgangpunt zou moeten gelden dat: hoe beperkter de vrije ruimte, hoe uitvoeriger de toelichting en de onderbouwing.8

De kritiek van de Tweede Kamer richt zich er vooral op dat zij nog niet voldoende inzicht heeft in de wijze waarop de verplichtingen op termijn zouden kunnen worden beïnvloed en dus of de gelden op een andere manier kunnen worden besteed, wat daarvoor nodig is en op welke termijn. Om tegemoet te komen aan de wens van de Kamer zal in de begrotingen niet meer alleen kwantitatief wordt aangegeven welk percentage van de uitgave juridisch verplicht is, maar ook zal kwalitatief zo uitgebreid mogelijk worden ingegaan op de vraag waarom deze uitgave verplicht is en waar de verplichting vandaan komt.9 Daarnaast wordt er ook een weergave en toelichting opgenomen in de begrotingen bij de niet-verplichte uitgaven. Hoewel eerder de nadruk lag op de juridisch verplichte uitgaven wordt nu door middel van een apart overzicht inzicht gegeven in de niet-juridisch verplichte uitgaven en de bestemming ervan, dus welke middelen nog wel te beïnvloeden zijn. Tevens zal worden aangegeven wat de gevolgen zijn voor het beleid bij een alternatieve aanwending van de middelen door de Tweede Kamer.10 Dit alles zou het inzicht in de wenselijkheid en de noodzakelijkheid van de verplichtingen moeten verbeteren.

In de evaluatie van het kabinet over Verantwoord Begroten worden nog geen conclusies getrokken over de effectiviteit ervan.11 In de evaluatie wordt wel vooruitgeblikt op het benutten van de mogelijkheden met betrekking tot open data en open spending data en het verder digitaliseren van de begroting(sstukken). Open data zijn data ‘zonder beperkingen in financiële en juridische zin die hergebruikt mogen worden’.12 Deze open data en open spending data kan de transparantie van begrotingsinformatie verbeteren. De burgers hebben dan immers onbeperkt toegang tot informatie over hoe de overheid geld besteedt. De Algemene Rekenkamer concludeert echter in zijn jaarlijkse trendrapport Open Data 2015 dat ‘Data die van belang zijn voor publieke controle van overheidsfinanciën en overheidshandelen (‘doedata’) (…) nog amper beschikbaar [zijn].’13 Het kabinet is in overleg met de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer over het zetten van stappen in de richting van digitalisering van de begroting(sstukken).14