2.2 Definities

Dit proefschrift gaat over het budgetrecht. Synoniem daarvoor is de term ‘begrotingsrecht’.1 Over de definitie van het begrip ‘budgetrecht’ bestaan verschillende opvattingen, voor zover deze term expliciet wordt gedefinieerd.2 Het budgetrecht kan daarbij zowel strikt als ruim worden gezien. Dit verschil zal ook van belang blijken bij de invulling van het begrip ‘materieel budgetrecht’ in hoofdstuk 5.

Een strikte benadering van het budgetrecht is vooral gericht op het bij wet machtigen van de regering tot het doen van uitgaven. Zowel Warmelink als Janse de Jonge sluit bij het omschrijven van het budgetrecht aan bij deze zienswijze. Warmelink definieert het begrotingsrecht als:

Janse de Jonge geeft de volgende omschrijving van het budgetrecht:

Minderman levert kritiek op deze omschrijving van Janse de Jonge.5 Hij stelt dat deze definitie te beperkt is en pleit daarom voor een ruimere interpretatie van het budgetrecht. In zijn visie is de uitoefening van het budgetrecht door het parlement een continu proces dat het hele jaar doorloopt. Het budgetrecht vormt een verstrekkend, integraal recht van de Tweede Kamer, aldus Minderman, en dus geen geïsoleerd recht dat los staat van andere taken van de Tweede Kamer.6 Hij verwijst naar Witteveen, die stelt: ‘Het begrotingsrecht is bij de uitvoering van de Kamertaken dus vrijwel bij voortduring in meerdere of mindere mate aan de orde.’7 Deze ruimere opvatting van het budgetrecht wordt volgens Minderman ondersteund door de functies die aan de begroting worden toegeschreven, waar hierna nader op in zal worden gegaan.8

Minderman stelt dat deze opvatting over het budgetrecht eveneens anders is dan de visie van Van Schagen hierover, die het budgetrecht onderscheidt van andere taken of functies.9 Van Schagen kent aan de Tweede Kamer drie taken toe: werkzaamheden waarbij de totstandkoming van regelgeving centraal staat, werkzaamheden waarbij het toezicht op de uitvoering en de uitwerking van het overheidshandelen centraal staat, en werkzaamheden met betrekking tot de vaststelling van en de controle op de begroting.10 Van Schagen erkent dat er bij de begrotingsbehandeling duidelijke raakvlakken zijn met de totstandkoming van regelgeving en het toezicht op het regeringshandelen, maar beschouwt de uitvoering van het budgetrecht desalniettemin als een aparte taak van de Tweede Kamer.11 Als belangrijkste reden hiervoor geeft hij de directe koppeling tussen controle achteraf van de begroting van het afgelopen jaar, de lopende controle van de begroting van het huidige jaar en de gevolgen hiervan voor de begroting van het komende jaar. Van Schagen stelt echter ook dat het financiële beleid niet los gezien kan worden van het overige overheidsbeleid. Hij benadrukt dat de verschillende taken niet apart van elkaar verricht kunnen worden en dat wisselwerking juist noodzakelijk is voor het goed functioneren van de Tweede Kamer. De driedeling moet enkel worden gezien als een aanzet om enige structuur aan te brengen in de veelheid van activiteiten van de Tweede Kamer, aldus Van Schagen.12 Gezien deze toelichting rondom zijn driedeling, liggen de opvattingen van Van Schagen en Minderman mijns inziens minder ver uiteen dan Minderman suggereert. Weliswaar onderscheidt Van Schagen de begrotingsbehandeling als een aparte taak van de Tweede Kamer, hij ontkent allerminst de verwevenheid van die taak met de overige overheidstaken. De zienswijze van Van Schagen past daarmee bij de visie van Minderman op het budgetrecht als continu proces.

De striktere definitie die Warmelink en Janse de Jonge van het begrip ‘budgetrecht’ geven, blijft daarmee mijns inziens grotendeels overeind. Niet zozeer de beschrijving van de werkzaamheden van het parlement wordt door Minderman aangevallen, maar eerder de reikwijdte van het budgetrecht. Uitgaande van de meer pragmatische aanzet van Warmelink en Janse de Jonge en rekening houdend met de voormelde kritiek hierop kan het budgetrecht mijns inziens worden gedefinieerd als: een bevoegdheid van het parlement om de begroting van inkomsten en uitgaven voor het volgende begrotingsjaar bij wet mede vast te stellen en om de uitvoering van de begroting van het afgelopen en het lopende begrotingsjaar te controleren. Deze bevoegdheid speelt een rol bij vrijwel alle handelingen van het parlement, omdat steeds opnieuw de vraag boven komt welke financiële dekking er is voor bepaalde plannen. Hoofdstuk 5 gaat, in aanvulling op deze definitie, nader in op het onderscheid tussen een formele en een materiële interpretatie van het budgetrecht. Hierbij speelt zoals gezegd ook het hiervoor geschetste verschil tussen een strikte en een ruime benadering van het budgetrecht een rol.

Naast de (enigszins beperkte) aandacht voor het begrip ‘budgetrecht’, wordt in de literatuur ook ingegaan op de begrippen ‘begroting’ en ‘comptabiliteit’. Ten aanzien van de begroting onderscheidt Warmelink een juridische en een meer politicologische en economische benadering.13 Volgens de juridische definitie is de begroting het geheel van wetten, waarmee het parlement aan de regering een machtiging verleent tot het doen van uitgaven voor specifieke doeleinden in een bepaald toekomstig tijdvak en waarbij de middelen tot dekking worden aangewezen. De politicologische en economische invalshoek omschrijft de begroting als een op geregelde tijdstippen systematisch opgestelde normatieve raming van alle overheidsuitgaven en van de ter dekking daarvan benodigde financieringsmiddelen. Deze tweedeling is ook terug te vinden bij Goedhart, die bijna twintig jaar eerder een zeer vergelijkbare omschrijving heeft gegeven van een sociaaleconomische en een staatsrechtelijke kijk op de term ‘begroting’.14 Deze invulling aan het begrip ‘begroting’ lijkt daarom weinig problematisch.

Ook de term ‘comptabiliteitsrecht’ leidt niet tot hevige discussies. Het begrip ‘comptabiliteit’ is afkomstig van het Franse werkwoord ‘compter’: rekenen.15 Met dit begrip wordt de rekenplicht bedoeld, oftewel het afleggen van rekening en verantwoording door de regering.16 Hieruit kan worden afgeleid dat het comptabiliteitsrecht ziet op rechtsregels over de begroting, het beheer over die begroting, de controle ervan en het afleggen van rekening en verantwoording. Het comptabiliteitsrecht is daarmee van groot belang voor de uitoefening van het budgetrecht. De belangrijkste bron van comptabiliteitsrecht vormt de Comptabiliteitswet 2016 (hierna: Cw 2016), die haar basis vindt in het derde en vierde lid van artikel 105 Gw (‘overeenkomstig de bepalingen van de wet’ en ‘de wet stelt regels’).17 Op grond van de Cw 2016 stelt de minister van Financiën nadere begrotingsregels vast.18 Dit gebeurt vooral in de vorm van gedetailleerde rijksbegrotingsvoorschriften (hierna: RBV) die jaarlijks door de minister worden bepaald en in de praktijk van groot belang zijn voor de uitoefening van het budgetrecht.19