2.4.4.2.0 Inleiding

Cnossen laat aan de hand van een getallenvoorbeeld zien dat veel consumptiebelastingen in theorie, economisch bezien, aan elkaar gelijk zijn: zo is de belastingopbrengst voor een staat in een systeem waarin de belasting enkel wordt geheven in de laatste schakel van de distributieketen gelijk aan de belastingopbrengst in een systeem waarin belastingheffing over meer schakels van de productie- en distributieketen plaatsvindt. Ondanks het gegeven dat er geen verschil bestaat in belastingopbrengsten, kunnen er bepaalde motieven zijn om een belasting bijvoorbeeld te heffen op grond van een ‘single stage’- of ‘multi stage’-systeem.1 Cnossen overweegt:2

Motieven voor een wetgever kunnen zijn: de verdeling van de belastingdruk, neutraliteit met betrekking tot keuzes van producenten en consumenten, het toedelen van belastinginkomsten aan het land waar de consumptie plaatsvindt, het beperken van administratieve lasten en (politieke) stabiliteit ten aanzien van belastinggrondslag en tarief.

Om te achterhalen welke doelstellingen aan de Btw-richtlijn en aan de Wet OB 1968 ten grondslag lagen is het dus zaak om te onderzoeken waarom de hiervoor in het schematisch overzicht weergegeven afslagen zijn genomen. Waarom wordt de btw bijvoorbeeld geheven in alle fasen van de productie- en distributieketen? En waarom is er gekozen voor een niet-cumulatief stelsel? Op deze vragen ga ik hierna nader in.

Zoals ik eerder in dit hoofdstuk heb aangegeven, werd de omzetbelasting in Nederland tussen 1940 en 1969 geheven volgens het cumulatief cascadestelsel. Hoewel dit systeem naar zijn aard eenvoudig was (immers: voor de berekening van de verschuldigde belasting kon worden volstaan met toepassing van het geldende tarief op de omzet), kende het systeem ook grote bezwaren. Als voornaamste bezwaar werd genoemd de willekeurige uitwerking van de heffing op de eindprijs van de goederen en diensten.3 De belasting die in de eindprijs van een goed of dienst was begrepen, was onder het cumulatief cascadestelsel namelijk afhankelijk van het aantal schakels dat een goed of dienst had doorlopen. Dit had tot gevolg dat de uiteindelijke belastingdruk van goed tot goed (ook bij dezelfde goederen) verschilde naarmate de integratie in de betreffende bedrijfskolom toe- of afnam. Dit verstoorde de concurrentieverhoudingen. Het systeem belemmerde bijvoorbeeld de uitbesteding van werk, bemoeilijkte de afwenteling van de belasting op de consument, veroorzaakte een ongelijkheid van druk op het consumptiepakket en zorgde voor nadelen van de Nederlandse industrie ten opzichte van het buitenland.4 Deze bezwaren waren voor de Nederlandse wetgever in de jaren ’70 van de vorige eeuw aanleiding voor een zoektocht naar een alternatief, neutraler omzetbelastingstelsel.5 De behoefte om ook binnen de EU belastingen te harmoniseren bracht deze zoektocht in een stroomversnelling. In Europa was men namelijk van oordeel dat de toen binnen de EU geldende omzetbelastingsystemen niet voldeden aan de in het EEG-Verdrag vastgelegde doelstelling om binnen de EU tot een gemeenschappelijke markt te komen, waarin een gezonde mededinging zou bestaan en waarvan de kenmerken analoog zouden zijn aan die van een binnenlands markt.6 Dit was de reden waarom de Europese Commissie een onderzoek startte naar een geschikt omzetbelastingsysteem dat kon gelden in alle lidstaten. Bij dit onderzoek liet de Europese Commissie zich bijstaan door verschillende werkgroepen, die van hun bevindingen verslag deden. Ik doel hierbij op het ABC-rapport, het FFC-Rapport7 en een door een studiegroep van de EU opgesteld vergelijkend overzicht van mogelijk aanvaardbare alternatieve omzetbelastingsystemen. Deze rapporten behandel ik hieronder kort (paragraaf 2.4.4.2.1 – 2.4.4.2.3). De daaropvolgende acties van de Uniewetgever bespreek in paragraaf 2.4.4.2.4. In paragraaf 2.4.4.2.5 trek ik een tussenconclusie.