Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.4.1:3.4.1 De schriftelijke behandeling

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.4.1

3.4.1 De schriftelijke behandeling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De schriftelijke behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur in de Tweede Kamer vindt – zoals op dat moment gebruikelijk – in één ronde plaats. Op 27 juli 2001 levert de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het ‘Verslag’1 over de wet af, waarna de minister op 17 augustus 2001 zijn reactie aan de Kamer doet toekomen in de ‘Nota naar aanleiding van het Verslag’.2

Ook hier weer allereerst een opmerking over de haast bij de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel wordt op 23 mei 2001 ingediend bij de Tweede Kamer. Op 31 mei 2001 deelt de voorzitter van de Tweede Kamer bij het begin van de vergadering mee dat het presidium van de Tweede Kamer heeft besloten3 het wetsvoorstel in handen te stellen van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

In de eerstvolgende procedurevergadering van deze commissie – die nauwelijks een uur later op dezelfde dag plaatsvindt – wordt stilgestaan bij de gewenste snelheid van behandeling van het wetsvoorstel. Als de Wet dualisering gemeentebestuur direct na de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 in werking moet treden, dan zal de plenaire behandeling direct na het zomerreces (nog vóór Prinsjesdag) moeten plaatsvinden. Dat betekent dat met nog slechts enkele vergaderweken voor de boeg, de schriftelijke behandeling grotendeels in het zomerreces afgehandeld zal moeten worden.

De inbrengdatum voor de Kamerleden wordt bepaald op 5 juli 2001, in de week direct voorafgaand aan het zomerreces, de drukste week van het parlementaire jaar. De Tweede Kamer vergadert in die laatste week van het reces normaliter plenair tot diep in de nacht, waarbij de commissiezalen ook voortdurend bezet zijn voor allerlei soorten commissievergaderingen. Dit betekent ook dat de inbreng van de fractiewoordvoerders in de respectievelijke fracties besproken moet worden in een vergadering met vele tientallen agendapunten, waarbij de schriftelijke inbrengen minder aandacht krijgen dan het grote aantal plenaire inbrengen.

In de procedurevergadering van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 juni 2001 wordt bij de rondvraag informeel afgesproken dat de griffie soepel zal omgaan met deze inbrengdatum en dat feitelijk alle inbrengen die binnenkomen op uiterlijk 11 juli 2001 zullen worden meegenomen.4 Dat is dus tijdens het zomerreces van de Tweede Kamer.

In de procedurevergadering van 5 juli 2001 wordt vervolgens afgesproken dat de commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een

‘wetgevingsoverleg (zal) voeren op maandag 10 september 2001 (van 10.30 uur tot uiterlijk 19.30 uur) onder voorbehoud dat de nota n.a.v. het verslag vóór 15 augustus aan de Kamer is aangeboden. Indien dit niet het geval is, zal direct na het reces een extra procedurevergadering worden gehouden.’5

Uiteindelijk wordt het Verslag op 27 juli door de griffie vastgesteld, waarna het nog enkele dagen voor de commissieleden ter inzage ligt. De staf van de vaste commissie heeft dus een kleine drie weken de tijd om alle vragen en opmerkingen van de fracties te verwerken in het Verslag, waarna de minister binnen drie weken moet antwoorden. De deadline van 15 augustus wordt weliswaar niet gehaald, maar het uitstel van twee dagen tot 17 augustus 2001 wordt door de Kamer geaccepteerd.

Door deze aanpak is de schriftelijke voorbereiding net op tijd afgehandeld om het wetsvoorstel in de tweede vergaderweek van het parlementaire jaar 2001/2002 plenair te behandelen.

Ondanks de haast omvat de Nota naar aanleiding van het Verslag – waarin de vragen van de Kamerleden en de antwoorden van de minister samen zijn opgenomen – 91 pagina’s. Ruimschoots wordt ingegaan op het belang van dualisering voor de lokale democratie en de discussie over de groeiende afstand tussen burger en politiek. Er wordt stil gestaan bij de gemeente als politiek instituut en bij de vormgeving van een dualistisch stelsel in de systematiek van de Gemeentewet. Uiteraard komt ook hier de discussie over de benoemingswijze van de burgemeester weer uitvoerig aan bod en betoogt de minister dat de gekozen burgemeester het sluitstuk dient te zijn van de ingezette structuur- en cultuurwijziging binnen het gemeentebestuur.

De leden van de Tweede Kamer wijden vooral veel aandacht aan de positionering van de gemeenteraad, zeker na de niets verhullende kritiek van de Raad van State. Bijna een kwart van de Nota naar aanleiding van het Verslag handelt over het hoofdschap van de gemeenteraad, de versterking van de verordenende en controlerende bevoegdheid van de raad, waartoe dit wetsvoorstel zal leiden en de rechten,6 die de gemeenteraad zal krijgen, waarbij vooral het nieuwe enquêterecht veel aandacht krijgt. Het schrappen van artikel 148 van de Gemeentewet, dat de gemeenteraad de mogelijkheid gaf om beleidsregels te stellen, waar andere organen van de gemeente rekening mee moesten houden, krijgt hierbij extra aandacht. Daarnaast wordt uitgebreid stil gestaan bij de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap en de daarbij horende mogelijkheid om een wethouder van buiten de raad te kiezen.

Over het schrappen van artikel 148 Gemeentewet zegt de minister het volgende:

‘Hoofdregel is dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid, een onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid of een door hem gedelegeerde bevoegdheid (artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Bij een “onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid” gaat het om gevallen van mandaat of van attributie aan een ondergeschikt bestuursorgaan. De leden van de fractie van D66 zien het gelet op het voorgaande goed dat de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels toekomt aan degene aan wie ook de primaire bevoegdheid toekomt, met die nuancering dat ook beleidsregels kunnen worden gesteld voor de uitoefening van een aan een ondergeschikt orgaan geattribueerde bevoegdheid. Het stellen van beleidsregels ten aanzien van “eigen” bestuursbevoegdheden van het college ligt gelet op het voorgaande in het verlengde van deze bestuursbevoegdheden, en niet in het verlengde van de verordenende bevoegdheid van de raad. Van belang is dat de raad ook bij schrapping van artikel 148 de bevoegdheid heeft om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid die hij aan het college heeft gedelegeerd (vgl. ook art. 10:16 Awb). Het tweede lid van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht voorziet erin dat een bestuursorgaan ook in andere dan de in het eerste lid genoemde gevallen beleidsregels kan vaststellen. In die gevallen kan een bestuursorgaan echter slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Een voorbeeld hiervan is het huidige artikel 148 van de Gemeentewet. Artikel 148 betreft derhalve een afwijking van de hoofdregel.’7

Met andere woorden: het is niet (meer) aan de gemeenteraad regels te stellen aan de bevoegdheden van een ander gemeentelijk orgaan. Een (terechte) opvatting, die (na het vanwege het amendement De Cloe c.s.8 over het verplicht stellen van een griffier in iedere gemeente gewijzigde eerste lid sub c en d van artikel 160 van de Gemeentewet) niet meer in overeenstemming is met het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet, waar de raad een verordenende taak krijgt toebedeeld over het verstrekken van ambtelijke bijstand door reguliere gemeenteambtenaren, wier inzet tot de verantwoordelijkheden van het college behoort.

Een pagina van de Nota naar aanleiding van het Verslag9 is gewijd aan ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, waarna helemaal op het eind nog enkele pagina’s10 handelen over de ambtelijke organisatie en de positie van de griffier en de gemeentesecretaris.

Vier fracties stellen vragen over de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning aan raadsleden in het nieuwe bestel. De fracties van PvdA en ChristenUnie stellen vragenderwijs het belang aan raads- en fractieondersteuning aan de orde. CDA en GroenLinks voegen hieraan toe dat zij pleiten voor een wettelijk recht op fractieondersteuning, waar GroenLinks nog aan toevoegt dat deze fractie van mening is dat in een gedualiseerd stelsel van raadsleden een grotere inzet zal worden gevraagd ten aanzien van hun eigen inbreng. De CDA-fractie informeert naar de financiële consequenties: is de minister bereid hier extra middelen voor ter beschikking te stellen of moet het uit de eigen gemeentebegroting komen?

De minister beantwoordt de vraag over het recht op fractieondersteuning als volgt:

‘Adequate ondersteuning van de raad, raadsfracties en individuele raadsleden is van groot belang. De bevoegdheid inzake besluitvorming hierover valt binnen de gemeentelijke autonomie en komt dus aan de raad toe. De toegevoegde waarde van een, verder niet geëxpliciteerd recht op raads- en fractieondersteuning acht ik in dat licht – anders dan bij het recht op ambtelijke bijstand – onvoldoende aanwezig. Ten aanzien van de financiering biedt de algemene uitkering uit het gemeentefonds mijns inziens voldoende ruimte om op het vlak passende voorzieningen te creëren. Deze wijze van financiering past ook het beste bij het autonome karakter van de desbetreffende bevoegdheid. Hieruit volgt dat ik niet voornemens ben de bedoelde extra middelen beschikbaar te stellen.’11

De minister onderschrijft dus het belang van een goede ondersteuning van de raadsleden en de fracties, maar acht het onnodig om dit apart in de wet te regelen en ongewenst om hiervoor extra middelen ter beschikking te stellen. Hij geeft vervolgens de gemeenteraden nog een veeg uit de pan als het gaat om de gegroeide praktijk inzake het zorgdragen voor een adequate ondersteuning en het opnemen van voldoende middelen hiervoor in de gemeentelijke begroting:

‘Een zelfbewuste raad die bereid is zich onafhankelijk van het college op te stellen, zal niet aarzelen de relatief geringe middelen die nodig zijn voor een goede ondersteuning in de begroting vrij te maken. Hoewel precieze onderzoeksgegevens hierover niet beschikbaar zijn, heb ik de indruk dat de meeste raden onvoldoende gebruik maken van de mogelijkheden die hun budgetrecht biedt om adequate voorzieningen op het vlak van raads- en fractieondersteuning te creëren. Om hierin verandering te brengen is een verandering van de politiek-bestuurlijke cultuur nodig.’12

Een enkele zin wijdt de minister aan de ambtelijke bijstand:

‘Voor zover ondersteuning van de raad, raadsfracties en individuele raadsleden het karakter draagt van ambtelijke bijstand (een vorm van ondersteuning die door het reguliere ambtelijke apparaat of door de raadsgriffie wordt geleverd), kan de raad in de verordening inzake de ambtelijke bijstand daaraan een concrete uitwerking geven, bijvoorbeeld in de vorm van het zogenaamde strippenkaartsysteem.’13

In deze zin zitten twee opmerkelijke feiten. Allereerst ziet de minister de ondersteuning van de gemeenteraad door de raadsgriffie ook als ambtelijke ondersteuning. Dit vertroebelt het beeld. Enerzijds omdat de raadsgriffie raadseigen is en dus vanzelfsprekend ten dienste staat van de gemeenteraad. Anderzijds omdat de inzet van ambtelijke bijstand in onderliggende regelingen onderhavig is aan de medewerking – en soms zelfs goedkeuring – van gemeentesecretaris en/of college van burgemeester en wethouders.14 Dit laatste past uiteraard niet bij een raadsgriffie in een gedualiseerd bestel.

De tweede opmerkelijkheid is het ‘strippenkaartsysteem’, waarover de minister spreekt. Dit systeem is door de fractie van GroenLinks in het Verslag geïntroduceerd om een juiste en eerlijke verdeling tussen de fracties en de raadsleden te bewerkstelligen voor de beschikbare capaciteit aan ambtelijke ondersteuning. Hoe dit strippenkaartsysteem vorm gegeven moet worden, komt hier niet aan de orde. Het komt in de latere parlementaire discussie evenmin nog terug.

Bij de opmerkingen in de Nota naar aanleiding van het Verslag over de ambtelijke organisatie moet allereerst opgemerkt worden dat ten tijde van deze Nota de raadsgriffier een facultatieve optie in het wetsvoorstel was en (dus) de gemeentesecretaris nog steeds door de gemeenteraad – weliswaar op enkelvoudige voordracht van het college van burgemeester en wethouders – zou worden benoemd.

Het eerste onderwerp uit de Nota naar aanleiding van het Verslag hangt hier direct nauw mee samen. De PvdA-fractie vraagt immers of gemeenten, bij het aanstellen van een raadsgriffier, kunnen rekenen op compensatie van de kosten hiervan door het Rijk. Het antwoord van de minister is negatief ‘omdat het geen verplichting, maar een facultatieve voorziening betreft.’15

Vanuit de VVD-fractie komt de vraag of een gemeente kan besluiten om één en dezelfde persoon te benoemen tot gemeentesecretaris én griffier. De minister bevestigt dit (nogmaals, onder het regime van het toenmalige wetsvoorstel), maar acht het onwaarschijnlijk:

‘De raison d’être van de afzonderlijke raadsgriffier is namelijk gelegen in het feit dat het om een andere natuurlijke persoon gaat dan de secretaris. Ik acht daarom de mogelijkheid van een dergelijke combinatie in hoge mate theoretisch. Indien men een ongedeelde leiding van de ambtelijke organisatie wenst, ligt immers de keuze voor een secretaris die ook met de ondersteuning van de raad is belast, veel meer voor de hand.’16

PvdA en D66 opteren in het Verslag voor het verplichten van de aanstelling van een raadsgriffier onder meer vanwege de ‘spagaat’ waarin de gemeentesecretaris zich in een duaal bestel – nog meer dan in een monistisch bestel – zal bevinden. VVD en GroenLinks gaan niet zo ver. Met name de VVD acht de kans klein dat vooral kleinere gemeenten over zullen gaan tot het aanstellen van een griffier en verbinden hieraan de vraag hoe de secretaris onderscheid zal kunnen aanbrengen in zijn verschillende verantwoordelijkheden. GroenLinks vraagt met name aandacht voor de informatiepositie van oppositiefracties bij ondersteuning van de gemeenteraad door een secretaris, die primair het college van burgemeester en wethouders moet bijstaan.

De minister kiest wederom voor de weg van het pragmatisme:

‘Ik kan mij voorstellen dat met name in de kleine gemeenten de opvatting leeft dat, vanwege de geringe omvang van de ambtelijke organisatie, instelling van een afzonderlijke griffie niet als doelmatig moet worden beschouwd. Verder moet worden bedacht dat niet in alle gemeenten onvrede bestaat over de ondersteuning van de raad door de secretaris. Indien in gemeenten, ook de kleinere, het “spagaat”-probleem zich in ernstige mate gaat voordoen biedt het voorgestelde stelsel de mogelijkheid om over de praktische bezwaren tegen de aanstelling van een afzonderlijke griffier heen te stappen. Om deze redenen is het niet gewenst om voor een verplichte raadsgriffier te kiezen. De leden van de VVD-fractie hebben gelijk als zij stellen dat ook de raad nadeel kan ondervinden van een dubbele verantwoordelijkheid voor de secretaris. Indien de raad geen eigen griffier aanstelt, is het daarom zaak dat bijvoorbeeld in de instructie voor de secretaris waarborgen worden opgenomen voor een goede ondersteuning, daaronder begrepen een adequate informatievoorziening, van de raad, de oppositionele fracties incluis. Indien, ondanks dergelijke waarborgen, de raad toch niet tevreden zou zijn over de geboden ondersteuning, staat het hem uiteraard vrij alsnog te besluiten een griffier aan te stellen.’17

Hij kan zich het probleem dus wel voorstellen, maar het is aan de gemeenteraad zelf om voor een adequate oplossing te kiezen.

Veel aandacht gaat vervolgens in de Nota naar aanleiding van het Verslag naar de ondersteuning van de gemeenteraad door de ‘gewone’ ambtelijke organisatie. D66 en SGP vroegen zich af in hoeverre de griffie kan rekenen op de medewerking van het ambtelijk apparaat:

‘Dreigt niet, met name in kleinere gemeenten, waar de griffier niet of nauwelijks over een eigen staf zal beschikken, het gevaar van een te grote afhankelijkheid van het “gewone”, voor het college werkzame ambtelijke apparaat?’18

De VVD-fractie voegde daar nog een aspect aan toe. Deze leden

‘vreesden dat de ondersteuning van de raad door de “gewone” ambtelijke organisatie gemakkelijk naar de achtergrond kan worden verdrongen, vanwege de natuurlijke loyaliteit van de betrokken ambtenaren aan het college. De leden van deze fractie vroegen zich met name af hoe kan worden gegarandeerd dat een ambtenaar die deels voor het college en deels voor de raad werkt, in voorkomende gevallen het gewisselde met het college respectievelijk de raad voor het andere orgaan geheim houdt.’19

De minister antwoordt tweeledig. Enerzijds is het aan de gemeenteraad om bij verordening medewerking van het ambtelijk apparaat te regelen, anderzijds is een cultuurverandering noodzakelijk. ‘Ambtenaren moeten leren omgaan met een andere verhouding tussen raad en college’,20 zegt de minister. Het maakt daarbij niet veel uit of de gemeenteraad gekozen heeft voor het handhaven van de secretaris als reguliere ondersteuning of voor de aanstelling van een raadsgriffier.

‘Ondersteuning van de raad door het “gewone” ambtelijke apparaat is namelijk ook nodig als een afzonderlijke griffie is ingesteld, omdat deze niet kan voorzien in meer gespecialiseerde ambtelijke bijstand. De griffie zal met name belast zijn met de meer generalistische ondersteuning van de raad en de raadsleden. Deze meer generalistische ondersteuning behoort thans door het “gewone” ambtelijke apparaat te worden geleverd. Omdat de huidige regeling van de ambtelijke ondersteuning van de raad en van raadsleden niet altijd voldoende functioneert, is in het wetsvoorstel gekozen voor een expliciet recht op ambtelijke bijstand en – in het verlengde daarvan – voor de mogelijkheid tot instelling van een afzonderlijke griffie. Ik ben met de aan het woord zijnde leden van mening dat ook het belang van de door hen aangeduide verandering van de ambtelijke cultuur niet moet worden onderschat. Daarbij gaat het zowel om de ondersteuning van als de informatievoorziening aan de raad.’21

Een interessante afsluiting van de minister met een verwijzing naar een punt waar helemaal niet naar gevraagd is. Hij zegt immers dat er een cultuurverandering nodig is, niet alleen ten aanzien van de ambtelijke bijstand (ondersteuning bij initiatieven vanuit de gemeenteraad), maar ook ten aanzien van de informatievoorziening aan de raad. Dit laatste betreft het vragenrecht van de raadsleden en de actieve en passieve informatieplicht voor het college van burgemeester en wethouders jegens de raad conform de artikelen 169 en 180 van de Gemeentewet. De minister gaat er niet verder op in, maar raakt wel de kern van de zaak in het koppelen van deze drie rechten22 van de gemeenteraad op het punt van de ondersteuning en informatievoorziening aan de raad.

In antwoord op een vraag van de D66-fractie gaat de minister nader in op het takenpakket van de griffier en hij stelt daarbij vast dat de taken van de griffier en het beroep op ambtelijke bijstand zich snel kunnen vermengen. Beginnend bij de ambtelijke bijstand zegt hij het volgende:

‘Daaruit blijkt dat die ondersteuning verder gaat dan alleen het verstrekken van feitelijke informatie, maar bijvoorbeeld ook assistentie bij de redactie van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties omvat. Verzoeken voor dergelijke ambtelijke ondersteuning dienen in eerste instantie aan de griffier te worden gericht. Indien de griffier en zijn eventuele medewerkers niet of onvoldoende in staat zijn de gevraagde ondersteuning te verlenen, kan ook de hulp van het ‘gewone’ ambtelijke apparaat worden ingeroepen. Zo nodig kunnen hierover regels worden geformuleerd in de verordening op de ambtelijke bijstand en de regeling over de ambtelijke organisatie (art. 160, eerste lid, onderdeel c).’23

De minister ziet het hierbij klaarblijkelijk niet als een bezwaar dat de verordening op de ambtelijke bijstand door de gemeenteraad wordt vastgesteld en artikel 160 van de Gemeentewet handelt over de bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders en dit college de bevoegdheid geeft regels te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente. Ook voor de minister zijn de nieuwe duale verhoudingen nog even wennen, zo lijkt het.

Tenslotte stelt de VVD-fractie nog de termijn van drie jaar aan de orde, waarbinnen iedere gemeente een verordening op de ambtelijke bijstand moet hebben vastgesteld. De VVD vindt dit voor een dermate belangrijke verordening te lang. De minister legt de bal vol overtuiging terug bij de gemeenteraad:

‘Een verstandige raad geeft aan het begin van de nieuwe raadsperiode aan welke regelingen het eerst tot stand moeten komen. Een dergelijke werkwijze kan er mogelijk toe leiden dat de inderdaad belangrijke verordening inzake de ambtelijke bijstand veel sneller tot stand komt. Het is echter aan de raad om op dit vlak prioriteiten te stellen.’24

Op basis van deze feiten en gegevens heeft de Tweede Kamer nog drie weken om zich voor te bereiden op de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel over de dualisering van het gemeentebestuur.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.