5.2.2.3 Kanttekeningen bij de ‘rationele-verwachtingentheorie’

Bij het uitgangspunt dat belastingplichtigen op basis van hetgeen zij kunnen waarnemen rationele verwachtingen vormen ten aanzien van toekomstige wetswijzigingen, dient een aantal kanttekeningen te worden geplaatst.

Diverse factoren zorgen er namelijk voor dat het onder bepaalde omstandigheden moeilijk is voor belastingplichtigen om rationele verwachtingen te vormen en op juiste wijze – zodanig dat de nadelen van een wetswijziging objectief beschouwd zoveel mogelijk worden beperkt – op de verwachte wetswijzigingen te anticiperen.1 Hierna besteed ik achtereenvolgens aandacht aan:

In par. 5.6.2.1 zal ik mijn standpunt uiteenzetten dat bij het beoordelen van de voorzienbaarheid van wetswijzigingen onderscheid kan worden gemaakt tussen particulieren en ondernemers/rechtspersonen. Aan dit standpunt ligt het uitgangspunt ten grondslag dat ondernemers/rechtspersonen zich in het algemeen zullen laten bijstaan door een adviseur, waardoor zij in beginsel beter geïnformeerd zullen zijn.

Naast dit onderscheid blijkt uit onderzoek dat de inschatting van het risico van wetswijzigingen systematische tekortkomingen vertoont.2 Als een van de oorzaken hiervan worden de media genoemd waaraan mensen worden blootgesteld. Indien in een bepaald medium veel aandacht wordt besteed aan een te verwachten verandering, zijn degenen die dat medium volgen eerder geneigd om het risico op een wetswijziging te overschatten.3

Het vooruitzicht van een wetswijziging stelt belastingplichtigen bloot aan een risico. De mate van anticipatie van belastingplichtigen hangt evenwel mede af van hun risicoprofiel. Indien een belastende wetswijziging wordt verwacht, zullen risico-averse belastingplichtigen eerder geneigd zijn tot anticipatie dan belastingplichtigen die risico prefereren.4 Ook de omvang van het risico kan van invloed zijn op de mate van anticipatie. Graetz neemt het standpunt in dat mensen met name geneigd zijn om zich voor grotere risico’s in te dekken en geringere risico’s voor lief te nemen.5 Voorts wijst Graetz op het belang van ‘relatieve risico-aversie’; het ligt meer voor de hand om minder welvarende mensen te beschermen dan welvarende, omdat algemeen wordt aanvaard dat de risico-aversie afneemt naarmate de welvaart stijgt.6 Voor zover zijn laatst-vermelde standpunt juist is en verenigbaar is met het non-discriminatiebeginsel, is de hier te maken afweging zodanig politiek van aard, dat zij naar mijn mening geen deel kan uitmaken van een objectief beoordelingskader voor behoorlijk overgangsbeleid.

Het is soms moeilijk te voorspellen hoe het politieke besluitvormingsproces inzake een bepaalde wetswijziging zal verlopen. Door invloeden van buitenaf – lobby – en binnenuit – informatievoorziening – kan het besluitvormingsproces namelijk anders verlopen dan rationeel beschouwd mocht worden verwacht.7 Met name indien de belangen groot zijn, proberen belangengroeperingen de leden van de Eerste en Tweede Kamer erop te wijzen dat het wetsvoorstel dient te worden aangepast of te worden voorzien van een gunstiger overgangsregime.8

Wat betreft de beïnvloeding van binnenuit is goede informatievoorziening essentieel. De informatievoorziening kan te wensen overlaten indien kamerleden niet goed of onvolledig zijn geïnformeerd. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren indien kamervragen door de staatssecretaris van Financiën laat of onvolledig worden beantwoord.

De ‘rationele-verwachtingentheorie’ is geënt op de gedachte dat belastingplichtigen vanaf het moment dat een wetswijziging rationeel voorzienbaar is, rekening gaan houden met de toekomstige wetgeving. Voor ‘nieuwe situaties’ houdt dit in dat bij het nemen van een beslissing de gevolgen van toekomstige regels worden ingecalculeerd, waardoor geen sprake kan zijn van maatschappelijk terugwerkende kracht. Voor ‘bestaande situaties’ is het evenwel niet altijd mogelijk om op toekomstige wetswijzigingen te anticiperen, zonder dat daarbij financieel nadeel wordt geleden. Graetz noemt als voorbeeld dat ingeval de inkomsten uit bepaalde werkzaamheden anders belast zullen gaan worden, ‘overstappen’ moeilijk kan zijn indien de belastingplichtige daarvoor hoge opleidingskosten moet maken.9

Anticiperen kan voorts worden bemoeilijkt doordat belastingplichtigen geen rationele verwachtingen kunnen vormen ten gevolge van ‘layering’. Munzer gebruikt deze term om aan te duiden dat de verwachtingen van de ene groep gerelateerd zijn aan verwachtingen van een andere groep personen.10 Indien de wetgever ervan uitgaat dat belastingplichtigen op een bepaalde wijze zullen reageren, kan de wetgever zich gedwongen voelen zijn verwachtingen bij te stellen indien de verwachte reactie van belastingplichten uitblijft.11

Naast situaties waarin de belastingplichtige niet kan anticiperen, zijn ook situaties te onderscheiden waarin het ongewenst is dat belastingplichtigen anticiperen. Het gaat in dit verband om situaties waarin het voor belastingplichtigen gunstig is nog snel van de oude regeling gebruik te maken, vóórdat de werking van de nieuwe regel aanvangt. Er is dan sprake van een positief aankondigingseffect.12 Dit onderwerp behandel ik verder in par. 8.2.2.1.

Ondanks de hiervoor behandelde kanttekeningen, neem ik de ‘rationele-verwachtingentheorie’ in dit onderzoek als uitgangspunt. Teneinde heldere richtlijnen voor fiscaal overgangsbeleid te kunnen formuleren, kan in beginsel geen rekening worden gehouden met de onder a t/m c genoemde specifieke uitzonderingen zoals het risicoprofiel van de belastingplichtige. De onder d genoemde kanttekeningen zal ik wel laten doorwerken in de te formuleren richtlijnen aangezien het hier geen specifieke uitzondering betreft. Uit de onder a t/m c behandelde kanttekeningen kan echter wel een aantal elementen worden gedistilleerd, die de wetgever tot een beslissing zou kunnen brengen die afwijkt van het overgangsregime dat volgt uit mijn beoordelingskader. Het gaat om de volgende elementen: