6.5 Samenvatting

In dit hoofdstuk is het stappenplan van de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel ontvouwd. Een analyse van de toetsing aan het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel door de bestuursrechter levert het volgende beeld op. Met de Dakterras-uitspraak van de Afdeling is een uniformering in het bestuursrecht aangebracht. Niet alleen is er een duidelijk stappenplan, ook is dit stappenplan door het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep expliciet overgenomen. Dit draagt bij aan de eenheid van het bestuursrecht en is dan ook toe te juichen.

Voor bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen is nodig dat (i) sprake is van een welbewuste standpuntbepaling; (ii) de uitlating afkomstig is van of toerekenbaar is aan het bevoegde bestuursorgaan en (iii) aan de honorering van het gerechtvaardigd vertrouwen geen zwaarder wegende belangen in de weg staan (belangenafweging). De Afdeling heeft in haar principiële Dakterras-uitspraak de conclusie van A-G Wattel in die zin gevolgd dat zij de eerste twee stappen meer vanuit het perspectief van de burger wil beoordelen, zodat de rechter sneller aan de belangenafweging toekomt.

Sprake moet zijn van een ‘welbewuste standpuntbepaling’ over het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid in een concrete situatie. Alle drie de overheidsuitlatingen die in dit onderzoek centraal staan, kunnen onder omstandigheden aan die voorwaarden voldoen. Wel heb ik opgemerkt dat inlichtingen mijns inziens te weinig worden erkend als mogelijke bron van gerechtvaardigd vertrouwen.

Een belanghebbende mag niet op een uitlating vertrouwen als op hem een onderzoeksplicht rust of als hij ‘beter had moeten weten’ waardoor hij niet te goeder trouw was. De goede trouw wordt aangenomen, tenzij sprake is van contra-indicaties zoals specifieke deskundigheid van de burger.

Op grond van het bevoegdheidscriterium moet de uitlating afkomstig zijn van het bestuursorgaan dat het uiteindelijke besluit neemt of moet de fidens aantonen dat de onbevoegd gedane uitlating op goede gronden aan dat orgaan kan worden toegerekend. In de jurisprudentie is nog niet geheel uitgekristalliseerd wanneer sprake is van dergelijke ‘goede gronden’ voor toerekening. Wel is duidelijk dat de functie van de betreffende overheidsfunctionaris een doorslaggevende rol kan spelen. Ik heb betoogd dat ook in geval van uitlatingen van personen die geen specifieke deskundigheid of gespecialiseerde positie bekleden onder omstandigheden ruimte moet bestaan om hun uitlatingen toe te rekenen aan het bevoegde bestuursorgaan.

Indien sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, moet dat vertrouwen tot slot worden afgewogen tegen mogelijke zwaarwegende belangen die aan honorering van gerechtvaardigd vertrouwen in de weg staan. In die belangenafweging staat het belang op honorering van het gewekte vertrouwen tegenover derdebelangen en het algemeen belang. Het algemeen belang kan gelegen zijn in bijvoorbeeld nakoming van de wet, maar ook in de beginselplicht tot handhaving. Wat betreft de handhavingsplicht als algemeen belang geldt dat die plicht alleen niet voldoende is om gerechtvaardigd vertrouwen niet te honoreren. Voor derdebelanghebbenden geldt dat die derden een echt belang moeten hebben. Een verzoek om handhaving zonder dat zij concrete hinder ondervinden of schade lijden, zal – als hier een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen tegenover staat – niet slagen.

Bij de belangenafweging speelt tot slot dispositieschade een rol. Het kan van belang zijn of een belanghebbende als gevolg van de uitlating een handeling heeft verricht of nagelaten waardoor hij schade lijdt als het bestuursorgaan de verwachtingen beschaamt. Dit kan ofwel leiden tot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel omdat daardoor zijn belang op nakoming van vertrouwen zwaarder weegt dan de overige belangen, ofwel tot een schadevergoedingsplicht voor een bestuursorgaan dat het gerechtvaardigd vertrouwen beschaamt. Op grond van – inmiddels – vaste bestuursrechtspraak is een bestuursorgaan verplicht om reeds bij de besluitvorming rekening te houden met mogelijk nadelige financiële gevolgen van dat besluit voor gerechtvaardigd vertrouwende belanghebbenden.

Uit de sinds de Dakterras-uitspraak gewezen jurisprudentie blijkt dat het doorlopen van het stappenplan nog steeds zelden leidt tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De invulling van het burgerperspectief komt in de sindsdien gewezen rechtspraak slechts beperkt terug. Een objectieve duiding van uitlatingen van het bestuursorgaan in combinatie met een verwijzing naar de wettelijke bevoegdheidsverdeling, maakt dat het nog steeds lastig blijkt om de eerste twee hordes op weg naar honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel te nemen. Als wél aan de belangenafweging wordt toegekomen, is het zo dat de bestuursrechters sinds de Dakterras-uitspraak structureel meer aandacht besteden aan de schadevergoedingsvraag en een gemotiveerde belangenafweging van het bestuursorgaan verlangen waaruit volgt welk belang (het belang dat gerechtvaardigd vertrouwen wordt nagekomen of een daarmee strijdig algemeen belang of derdebelang) prevaleert.

Daar staat tegenover dat juist de nadere aandacht voor schadevergoeding wegens een schending van gerechtvaardigd vertrouwen het verschil met het civiele recht – en daarmee het ontbreken van rechtseenheid – benadrukt. Zoals ik nader uiteen zal zetten, maakt het civiele recht een onderscheid tussen de gevolgen van vertrouwensschending wegens het niet-nakomen van vertrouwen en het ten onrechte wekken van vertrouwen (in de vorm van onjuiste of onvolledige informatieverstrekking). Kort gezegd komt de vergoeding voor een vertrouwensschending in het bestuursrecht overeen met de vergoeding voor onjuiste informatieverstrekking in het civiele recht. Dit is opvallend, omdat de schending van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht ziet op het niet-nakomen van een toezegging en niet op de onjuistheid van een overheidsuitlating als zodanig.

In het vijfde deel van dit onderzoek ga ik nader in op de grondslag en de hoogte van de schadevergoeding voor een vertrouwensschending in zowel het bestuursrecht als het civiele recht. In het bijzonder behandel ik daar de schadevergoedingsverschillen tussen gerechtvaardigd vertrouwen op inlichtingen en toezeggingen. Tevens betoog ik dat conform het fiscale recht en het civiele recht, ook in het reguliere bestuursrecht meer ruimte zou moeten bestaan voor het verbinden van rechtsgevolgen aan onjuiste inlichtingen.