II.6.3.3.2 Intrekking van vergunningen e.d.

In deze paragraaf staat de intrekking van vergunningen centraal. De jurisprudentie laat een zeer uiteenlopend beeld. De ene keer is sprake van een herstelsanctie, de andere keer kwalificeert de bestuursrechter de intrekking als bestraffende sanctie. Soms is naar het oordeel van de bestuursrechter in het geheel geen sprake van een sanctie. In het voorgaande is reeds gewezen op het onderscheid tussen maatregelen en sancties.

In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2010 staat de schorsing van een marktvergunning centraal. De schorsing wordt opgelegd voor de duur van 4 weken. Aanleiding voor de schorsing is dat de vergunninghouder de marktmeester had bedreigd. Ten aanzien van het karakter van deze schorsing overweegt de Afdeling:

Met deze overweging lijkt de Afdeling vooral duidelijk te willen maken dat de schorsing geen bestraffende sanctie is. Opvallend is vervolgens wel dat zij een volle evenredigheidstoetsing uitvoert. Een volle evenredigheidstoetsing lijkt, gelet op het feit dat de schorsingsbevoegdheid een discretionaire bevoegdheid is, toch in dit geval enkel toegestaan, wanneer de schorsing als bestraffende sanctie wordt gekwalificeerd. Met de term maatregel lijkt de Afdeling te suggereren dat de intrekking in het geheel niet als sanctie moet worden aanmerkt. In een uitspraak van de Afdeling uit 2001 betrof het de schorsing van een marktvergunning voor de duur van 4 weken, omdat de marktkoopman in kwestie een collega te lijf was gegaan met een metalen stang van een kledingrek. De Afdeling kwalificeert de intrekking als een bestraffende maatregel.2 Annotator Damen merkt terecht op dat de intrekking niet als openbare ordemaatregel kan worden aangemerkt, nu daarvoor in de van toepassing zijnde APV een aparte bepaling was opgenomen. In een uitspraak van de Afdeling uit 2011 werd een marktvergunning voor 2 dagen geschorst, omdat een marktkoopman meerdere malen de markt vroegtijdig had verlaten. De Afdeling kwalificeert de schorsing als een bestraffende sanctie is en sluit zich aan bij de volle evenredigheidstoetsing zoals deze door de rechtbank is uitgevoerd.3 In een soortgelijke zaak, waarin een marktvergunning wordt geschorst voor 4 marktdagen per markt omdat de houder van een standplaatsvergunning zijn standplaats aan anderen in gebruik had gegeven, lijkt de Afdeling meer terughoudend te toetsen, hetgeen erop zou kunnen duiden dat zij de schorsing niet als bestraffend kwalificeert.4

Een tweetal uitspraken waaruit ook blijkt dat de intrekking van een beschikking in het ene geval als bestraffende sanctie en de andere keer als herstelsanctie moet worden gekwalificeerd zijn twee uitspraken van het CBb uit 2002 en 2011. In beide gevallen betrof het een tijdelijke schorsing van een erkenning voor het vervoer van dieren. In de uitspraak uit 2002 werd tot schorsing overgegaan, omdat de erkenninghouder meerdere overtredingen had begaan. Alvorens tot intrekking over te gaan, was, conform het geldende beleid, de erkenninghouder reeds tweemaal gewaarschuwd. De duur van de overtreding was afhankelijk van de aard van de overtreding en de som van de voor iedere geconstateerde overtreding geldende schorsingsduur. Naar het oordeel van het CBb was daarom sprake van bestraffing. Daar kwam nog bij dat de minister had laten blijken de erkenninghouder gelet op de diverse overtredingen hardleers te vinden en dat zijn geduld nu wel op was.5 In de reeds besproken zaak uit 2011 waarin eveneens de schorsing van een erkenning voor het vervoer van dieren centraal stond, oordeelde het CBb dat sprake was van een herstelsanctie. Een en ander had ermee te maken dat de duur van de schorsing afhankelijk was van de periode dat de houder van de erkenning nodig had om aan te tonen dat orde op zaken gesteld was. Hij diende aan te tonen dat maatregelen waren getroffen om toekomstige overtredingen te voorkomen. Daartoe moest een protocol worden opgesteld en goedgekeurd door de minister. Het CBb oordeelde, mijns inziens terecht, dat de schorsing als herstelsanctie moest worden gekwalificeerd.6