II.6.3.3.3 Intrekking van de APK-keuringserkenning

Over de intrekking van de APK-keuringserkenning1 bestaat een grote hoeveelheid jurisprudentie. Interessant aan deze jurisprudentie is dat de Afdeling bestuursrechtspraak in de loop van de tijd de intrekking anders is gaan kwalificeren. Zij heeft als het ware een omslag gemaakt. Voor november 2005 merkte de Afdeling de intrekking van de APK-keuringserkenning aan als een bestraffende sanctie, nu deze naar haar oordeel werd opgelegd ter bevordering van het naleven van rechtsnormen door middel van toevoeging van extra leed, ter afschrikking .2^,3

Eind 2005 is de Afdeling omgegaan. In een uitspraak van 2 november 2005 oordeelde zij, met een verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat het blijvend of tijdelijk ontnemen van de bevoegdheid tot het afgeven van keuringsbesluiten in het belang van de verkeersveiligheid is. Met de intrekking wordt geen leedtoevoeging beoogd. De Afdeling overweegt:

Bij deze overweging kan een aantal kanttekeningen worden geplaatst. De erkenning werd in casu ingetrokken, omdat de erkenninghouder binnen een tijdsbestek van 12 maanden diverse malen (vrij forse) overtredingen had begaan. Hoewel van de intrekking van de erkenning kan worden gezegd dat deze het belang van de verkeersveiligheid dient, zou een definitieve intrekking meer voor de hand liggen wanneer wordt beoogd herstel te realiseren. Dan is de (voormalig) erkenninghouder in het geheel niet meer bevoegd om keuringsrapporten af te geven.

De vraag is of de Afdeling, nu wordt gesproken van een bestuurlijke maatregel, van oordeel is dat in het geheel geen sprake is van een sanctie. Ik betwijfel dat. Zoals ook hiervoor reeds aangegeven lijkt het soms alsof in de jurisprudentie de termen maatregel en sanctie nogal eens door elkaar worden gebruikt.5 Bovendien spreekt de Afdeling in latere jurisprudentie in het kader van de intrekking van APK-keuringserkenningen weer wel expliciet over een sanctie.6 Een en ander maakt het moeilijk om uit het gebruik van een bepaalde terminologie algemene conclusies te trekken. Met Albers vind ik het wel opvallend dat de Afdeling uitdrukkelijk aandacht besteed aan de verwijtbaarheid. De Afdeling overweegt dat naar aanleiding van schending van de medewerkingsverplichting tot intrekking mag worden overgegaan, tenzij de erkenninghouder ter zake niets valt te verwijten.7 Dit lijkt toch meer opeen redenering die ten aanzien van een bestraffende sancties wordt gehanteerd. Hoewel het mogelijk is dat op een verwijtbare overtreding met een herstelsanctie wordt gereageerd, is verwijtbaarheid daarbij, in tegenstelling tot bij bestraffende sancties, niet vereist voor het kunnen opleggen van de sanctie.8

Opvallend aan de uitspraak van 2 november 2005 is voorts dat de Afdeling nadrukkelijk ingaat op de publieke taak van de erkenninghouder. De Afdeling overweegt:

De Afdeling lijkt te suggereren dat, nu de normen die de erkenninghouder heeft overtreden zich niet richten tot een ieder, er geen sprake is van een criminal charge. Er wordt dus niet voldaan aan het nog te behandelen (en door het EHRM gehanteerde) normadressaat-criterium, welk criterium kort gezegd inhoudt dat wanneer een norm zich richt tot alle burgers, dit een indicatie vormt voor de strafrechtelijke aard van de overtreding. Met het beroep op de publieke taak van de erkenninghouder kan, hoewel de Afdeling dit niet expliciet noemt, ook worden gedacht aan artikel 34 EVRM, welk artikel inhoudt dat de bepalingen van het EVRM niet door governmental organisations kunnen worden ingeroepen.9 Nu de erkenninghouder een publieke taak uitoefent, en daartoe zelfs een specifieke bevoegdheid heeft,10 kan hij volgens de Afdeling kennelijk worden aangemerkt als overheidslichaam met als gevolg dat de waarborgen van het verdrag, meer in het bijzonder art. 6 EVRM, niet kunnen worden ingeroepen. Met Albers11 meen ik, dat het feit dat een overheidslichamen geen beroep kunnen doen op de in het EVRM neergelegde waarborgen, niet betekent dat een intrekking niet bestraffend van aard is.12

Bovenstaande jurisprudentie laat zien dat ook de Afdeling kennelijk worstelt met de vraag of de intrekking van een beschikking een herstelsanctie of een bestraffende sanctie is. Hoewel zij er enerzijds vanuit lijkt te gaan dat de intrekking geen bestraffende sanctie is, wordt toch aandacht besteed aan de verwijtbaarheid van de erkenninghouder en wordt gebruik gemaakt van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien. Ook lijkt de koers die de Afdeling vaart na de omslag in 2005 niet bestendig.