II.6.3.4.3 Illustratie aan de hand van rechtspraak

In het voorgaande is in algemene zin besproken wanneer sprake is van een criminal charge. Aan zowel het EHRM als het HvJ EU is diverse malen de vraag gesteld of de intrekking van een beschikking al dan niet als een criminal charge moet worden aangemerkt. In het navolgende worden enkele arresten besproken.

Ten eerste wordt gewezen op het arrest Tre Traktörer Aktiebolag tegen Zweden. Tre Traktörer Aktiebolag (hierna: TTA)1 is een naamloze vennootschap gevestigd in Helsingborg. Enig aandeelhouder is Olga Flenman (hierna: klaagster). In juli 1980 neemt TTA het restaurant Le Cardinal over en verkrijgt daarmee ook de ten behoeve van het restaurant afgegeven drankvergunning. In september 1981 verloopt de drankvergunning en wordt deze vervangen. In november 1981 wordt wederom een nieuwe drankvergunning afgegeven, met daaraan verbonden een aantal nieuwe voorwaarden die zien op het schenken van alcohol aan jonge mensen. In 1981 verscheen een rapport waaruit bleek dat de boekhouding van TTA fouten bevatte. Dit leidde ertoe dat klaagster aanmerkelijk meer inkomstenbelasting moest betalen dan dat zij had gedaan. In een strafrechtelijke procedure werd zij vrijgesproken. In januari 1983 volgt een (administratieve) officiële waarschuwing. Hoewel aanleiding bestaat de drankvergunning in te trekken, wordt volstaan met een waarschuwing. In beroep wordt dit besluit verworpen, omdat sprake is van ongeschiktheid van klaagster. Ongeschiktheid wordt onder meer aangenomen in geval van economisch mismanagement. Een andere maatregel dan intrekking van de vergunning is volgens de Zweedse rechter dan ook niet op zijn plaats. In juli 1983 wordt de aan klaagster verleende drankvergunning daarom ingetrokken, met als gevolg dat het restaurant direct moet worden gesloten. Klaagster dient uiteindelijk een klacht in wegens schending van artikel 6 EVRM. Het EHRM overweegt daaromtrent dat de intrekking van de drankvergunning niet kan worden gekwalificeerd als een criminal charge. Dat het een zware maatregel betreft, doet hieraan niet af. De intrekking stond weliswaar in relatie met het gedrag van klaagster, maar van doorslaggevende betekenis voor de intrekking was dat klaagster niet meer geschikt werd geacht om alcoholische dranken te schenken. De intrekking is derhalve naar het oordeel van het EHRM niet punitive and deterrent.

De overwegingen die het EHRM hier geeft lijken op de jurisprudentie van de nationale rechter, bijvoorbeeld ten aanzien van de intrekking vanwege het zijn van slecht levensgedrag in de zin van de Drank- en Horecawet. Ook een dergelijke intrekking heeft te maken met de geschiktheid van de vergunninghouder. Het doel van de intrekking is dan ook niet de vergunninghouder leed toe te voegen, maar het voorkomen dat iemand die niet voldoet aan bepaalde eisen blijft beschikken over een vergunning. De overwegingen van het EHRM in het arrest Tre Traktörer Aktiebolag t. Zweden op dit punt zijn echter wel zeer beknopt. Zo voert klaagster aan dat de intrekking naar nationaal recht een strafrechtelijk karakter heeft. Het EHRM gaat daar niet verder op in. Er wordt slechts overwogen dat hoewel de intrekking een zware maatregel is, deze niet als bestraffende sanctie kan worden aangemerkt, nu de geschiktheid van klaagster om alcoholische dranken te schenken doorslaggevend was.

Ten tweede kan worden gewezen op een tweetal arresten van het EHRM inzake de intrekking van een rijbewijs. Het eerste arrest betreft het arrest Escoubet tegen België.2 Op 16 juni 1994 vond een ongeval plaats. Escoubet was één van de betrokkenen. Zijn rijbewijs werd direct ingetrokken, nu het alcoholgehalte in zijn bloed te hoog was. Op 23 juni 1994 kreeg hij zijn rijbewijs weer terug. In juni 1995 werd Escoubet veroordeeld tot een boete van 22.500 francs en werd hij gedurende 45 dagen onbevoegd verklaard om te rijden, minus het aantal dagen dat zijn rijbewijs was ingetrokken. Escoubet stelt dat art. 6 EVRM geschonden is, in het bijzonder op het recht op een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. De intrekking van het rijbewijs voor de duur van 8 dagen kon hij namelijk niet ter toetsing voorleggen aan de rechter. Het EHRM overweegt dienaangaande dat de intrekking naar nationaal recht tot het strafrecht behoort. Dat alleen is echter naar het oordeel van het EHRM niet voldoende voor het aannemen van een criminal charge. Wat de aard van de maatregel betreft merkt het EHRM de intrekking aan als een preventieve maatregel. Doel van de maatregel is namelijk om gevaarlijke weggebruikers gedurende een bepaalde periode van de weg te halen. De veiligheid van de weggebruikers staat dus centraal. Het EHRM onderscheidt de intrekking van het rijbewijs zoals in casu aan de orde van het onbevoegd verklaren te rijden, hetgeen een de strafrechtelijke maatregel betreft. Alvorens deze maatregel op te leggen worden de feiten die hebben geleid tot de overtreding vastgesteld en gekwalificeerd. Tot slot neemt het EHRM de zwaarte van de straf in overweging. De intrekking kan in principe 15 dagen duren, eventueel verhoogd tot 45 dagen wegens aanwezigheid van bijzondere omstandigheden. Dit in tegenstelling tot de onbevoegdverklaring welke 5 jaar kan duren en eventueel zelfs definitief. De zwaarte van de maatregel is naar de mening van het EHRM te gering om te kunnen spreken van een strafrechtelijke maatregel. Dit alles overziend komt het EHRM tot de conclusie dat geen sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM.

Opvallend aan dit arrest is de overweging van het EHRM dat het feit dat de maatregel naar nationaal recht als strafrechtelijk wordt gekwalificeerd nog niet met zich meebrengt dat sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM.3 De nationale classificatie is op grond van het arrest Öztürk slechts dan niet doorslaggevend indien een maatregel naar nationaal recht niet onder tot het strafrecht behoort. In een dergelijk geval moet worden getoetst aan de overige criteria. Daarmee wordt zoals gezegd voorkomen dat verdragsstaten sancties als bestuursrechtelijk aanmerken om zo aan de waarborgen van onder meer art. 6 EVRM te ontkomen. Wanneer een maatregel naar nationaal recht tot het strafrecht behoort is dit normaal gesproken voldoende voor het oordeel dat sprake is van een criminal charge.4

Een tweede relevant arrest inzake de intrekking van een rijbewijs is het arrest Nilsson tegen Zweden.5 Op 21 november 1998 werd dhr. Nilsson aangehouden wegens rijden onder invloed en rijden zonder rijbewijs (hij behaalde zijn rijbewijs pas op 15 december 1998). In juni 1999 werd hij hiervoor veroordeeld. Hij kreeg een voorwaardelijke taakstraf van 50 uur opgelegd. In augustus 1999 (dus ruim 8 maanden na de overtreding) werd zijn rijbewijs ingetrokken voor de duur van 18 maanden. Daarbij werd verwezen naar de hieraan voorafgaande veroordeling. Nilsson deed een beroep op artikel 4 van het Zevende protocol bij het EVRM (art. 4 ZP; het beginsel van ne bis in idem).6 Voor toepasselijkheid van dit artikel moet worden bezien of sprake is van een intrekking die als criminal moet worden aangemerkt. Artikel 4 ZP spreekt immers over het tweemaal berechten of bestraffen in een strafrechtelijke procedure. Voor de betekenis van dit begrip wordt door het EHRM aansluiting gezocht bij de begrippen criminal charge en penalty in de zin van de artikelen 6 en 7 EVRM. Het EHRM overweegt allereerst dat sprake is van een aanzienlijk tijdsverloop tussen de overtreding en de intrekking van het rijbewijs. Van preventie en afschrikking ter bescherming van andere weggebruikers is dan ook geen sprake. Vergelding is daarom één van de overwegingen geweest om tot intrekking over te gaan. In het geval van Nilsson was de intrekking ook een rechtstreeks en voorzienbaar gevolg van de strafrechtelijke veroordeling. Hoewel de intrekking naar Zweeds recht een administratieve maatregel was ter bescherming van de veiligheid op de openbare weg, kwalificeert het EHRM de intrekking toch als criminal, nu zij is gebaseerd op een strafrechtelijke veroordeling. Daarbij is de zwaarte van de maatregel zo significant dat, ongeacht de context waarin tot intrekking werd overgegaan, van een bestraffende sanctie moet worden gesproken. Ook hier lijkt het erop dat voor de kwalificatie van de sanctie mede het perspectief van de geadresseerde van de sanctiebeschikking relevant is. Art. 4 ZP was echter naar het oordeel van het EHRM niet geschonden. Hoewel de sancties werden opgelegd door verschillende instanties, kan worden gezegd dat zij in dusdanig nauw verband staan, dat de intrekking moet worden gezien als één van de sancties die naar Zweeds recht kunnen worden opgelegd wegens rijden onder invloed en rijden zonder in het bezit te zijn van een rijbewijs.7

Wanneer een vergelijking wordt gemaakt met het hiervoor genoemde arrest Escoubet t. België kan worden geconcludeerd dat wanneer de intrekking van het rijbewijs niet direct na het constateren van de overtreding geschiedt, maar sprake is van een aanmerkelijk tijdsverloop (in casu ruim 8 maanden) tussen de overtreding en het opleggen van de sanctie, een en ander een aanwijzing is dat de intrekking als criminal charge moet worden gekwalificeerd. Ook de duur van de intrekking is van belang in het kader van de beoordeling van de zwaarte van de sanctie. Hoe langer de intrekking duurt, des te zwaarder de sanctie is. Ook volgt uit het arrest Nilsson t. Zweden dat wanneer het een zeer significante sanctie betreft, dit op zichzelf voldoende kan zijn voor de kwalificatie van de sanctie als criminal charge.8

Vermeldenswaard is tot slot het arrest S.C. IMH Suceava S.R.L. tegen Moldavië.9 Het betrof een tweetal boetes die aan klaagster, exploitant van een benzinestation, waren opgelegd vanwege het feit dat de aangeboden brandstof niet voldeed aan de gestelde eisen. De ene boete betrof een boete voor het verhandelen van niet-geregistreerde brandstof en de andere boete betrof een boete voor overtreding van de accijnswetgeving. Klaagster deed een beroep op het beginsel van ne bis in idem (art. 4 Zevende Protocol). Het EHRM beoordeelt de boete die was opgelegd voor het verhandelen van niet-geregistreerde brandstof. Getoetst wordt aan de Engel-criteria. Interessant is de overweging van het EHRM dat de overtreden norm niet algemeen van aard is, in die zin dat deze slechts is gericht tot een beperkte groep van personen. De norm richt zich namelijk enkel tot de brandstofdistributeurs. Mede daarom is volgens het EHRM geen sprake van strafvervolging als bedoeld in art. 4 Zevende Protocol. Annotatoren Barkhuysen en Van Emmerik wijzen in hun annotatie bij dit arrest op een tweetal parallellen. In de eerste plaats heeft de overweging van het EHRM inhoudende dat de overtreden norm zich slechts richt tot een beperkte groep (en daarom geen sprake is van strafvervolging) veel weg van de argumentatie van het CBb in de jurisprudentie rondom de randvoorwaardenkortingen. Op grond van de Regeling GBL-inkomenssteun kunnen agrariërs onder bepaalde voorwaarden inkomenssteun aanvragen. Bij overtreding kunnen zij worden geconfronteerd met een korting op de betalingen. Het CBb overweegt dat dergelijke kortingen onder meer niet kunnen worden gekwalificeerd als criminal charge, omdat de agrariërs vrijwillig een beroep doen op de steunregeling.10 In de tweede plaats wijzen Barkhuysen en Van Emmerik, mijns inziens terecht, op de jurisprudentie van het HvJ EU met betrekking tot art. 6 EVRM, meer specifiek het arrest Bonda11 (zie hierna).

Niet alleen het EHRM heeft zich uitgelaten over het al dan niet bestraffende karakter van intrekkingsbeslissingen. Ook in de jurisprudentie van het HvJ EU zijn hiervoor aanwijzingen te vinden. Om te beginnen moet worden gewezen op het arrest Spector Photo Group BV.12 In dit arrest sluit het HvJ EU zich aan bij de rechtspraak van het EHRM inzake bestraffende sancties als bedoeld in art. 6 EVRM.13 Voor de vraag of een bepaalde sanctie al dan niet bestraffend is, legt dus zowel het EHRM als het HvJ EU dezelfde criteria aan. Van groot belang is voorts het arrest Bonda.14 Bonda had een beroep gedaan op een Europese landbouwsteunregeling en daadwerkelijk steun ontvangen. Achteraf bleek dat hij onjuiste informatie had verstrekt. Daarop werd hij geconfronteerd met een sanctie, inhoudende het verlies van aanspraken op de betreffende steun voor drie opvolgende jaren evenredig aan hetgeen hij teveel had ontvangen. Een aantal jaren later werd hij eveneens strafrechtelijk vervolgd voor het vestrekken van onjuiste informatie, namelijk wegens fraude. In deze laatste procedure is onder meer de vraag of het beginsel van ne bis in idem15 wordt geschonden. Of dit beginsel in een concreet geval geschonden is, hangt onder meer af van het karakter van de sancties die opgelegd worden. Meer specifiek was het de vraag of de maatregel inhoudende tijdelijke uitsluiting van de steunregeling als bestraffend moest worden gekwalificeerd. Deze vraag werd voorgelegd aan het HvJ EU. Vooraleer toe te komen aan de overwegingen van het HvJ EU, wordt voor de volledigheid nog verwezen naar Verordening 2988/95, waarin twee bepalingen zijn opgenomen die met betrekking tot de kwalificatie van de sanctie van belang zijn. Onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen en sancties. Een maatregel houdt in ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel.16 Een sanctie kan onder meer inhouden betaling van een bedrag dat groter is dan het wederrechtelijk verkregen voordeel of betaling van een administratieve boete.

Het HvJ EU wijst in het arrest Bonda in de eerste plaats op eerdere rechtspraak,17 waaruit volgt dat de tijdelijke uitsluiting van een steunmaatregel geen sanctie van strafrechtelijke aard is. Een en ander wordt onderbouwd met de stelling dat een dergelijke maatregel dient ter bestrijding van onregelmatigheden die in het kader van landbouwsteun worden begaan. Deze onregelmatigheden drukken daarbij zwaar op de begroting van de Unie.18 Voorts overweegt het HvJ EU dat de overtreden regels enkel gelden voor marktdeelnemers die er vrijwillig voor kiezen om een beroep te doen op de landbouwsteunregeling.19^,20 De uitsluiting is een administratief instrument dat een goed financieel beheer van de openbare middelen moet garanderen. Naar het oordeel van het HvJ EU gaat deze redenering ook op voor de in geding zijnde verordening. Vervolgens toetst het HvJ EU de maatregel aan de criteria zoals het EHRM deze heeft geformuleerd in het Engel-arrest.21 Met name de redenering die het HvJ EU hanteert ter zake van het tweede criterium, de aard van de overtreding, is vermeldenswaard. Het HvJ EU overweegt:

De crux van de redenering van het HvJ EU lijkt hem er dus in te zitten dat de sanctie slechts kan worden opgelegd aan een beperkte groep personen, namelijk de landbouwers die een beroep doen op de steunregeling. Hoewel op grond van dit criterium bijvoorbeeld tuchtrechtelijke sancties niet onder het bereik van de criminal charge vallen, lijkt deze redenering van het HvJ EU wel heel veel sancties te elimineren.22

Het HvJ EU overweegt voorts:

Uit deze redenering lijkt te kunnen worden afgeleid dat vanwege het vrijwillige karakter van de steunregeling, deelname is immers niet verplicht, de sanctie een repressief karakter ontbeert. Wanneer de landbouwer ervoor kiest om voor het opvolgende jaar geen aanvraag om steun in te dienen, wordt hij ook niet geconfronteerd met een korting. Zoals hiervoor reeds aangegeven, is deze rechtspraak in lijn met eerdere rechtspraak van het HvJ EU. Gewezen kan onder meer worden op het arrest Käserei Champignon Hofmeister.23 Ook in dat arrest benadruk het HvJ EU dat de betreffende regeling enkel geldt voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor kiezen om een beroep te doen op de steunregeling. Ik betwijfel of hiermee een eventueel bestraffende karakter van de sanctie per definitie afwezig is. Deze redenering leidt er namelijk toe dat dat subsidiesancties nimmer een bestraffend karakter hebben.24 Er wordt immers altijd door de subsidieontvanger de keuze gemaakt om een beroep te doen op een subsidieregeling. Van den Brink stelt hierover voorts in haar dissertatie:

Zij slaat hiermee mijns inziens de spijker op zijn kop. In veel gevallen zal het voor een ontvanger pure noodzaak zijn om een beroep te doen op een steunregeling. Het argument van vrijwilligheid overtuigd mijns inziens dan ook niet.

In het arrest Käserei Champignon Hofmeister betrof het voorts betaling van een bedrag hoger dan het bedrag dan ten onrechte was ontvangen.26 Het HvJ EU overweegt daaromtrent dat het te betalen bedrag wordt bepaald naar rato van het bedrag dat de marktdeelnemer ten onrechte heeft ontvangen. Grondslag voor deze sanctie was art. 11 lid 1 eerste alinea onder a van Verordening 3665/87. Deze bepaling luidt:

Er wordt dus meer teruggevorderd dan het bedrag dat ten onrechte is ontvangen. Hiervoor is reeds gewezen op art. 5 van Verordening 2988/95, waarin betaling van een bedrag groter dan hetgeen ten onrechte is verkregen als sanctie wordt bestempeld. Het Hof van Jusitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ EG) kwalificeert de in het arrest Käserei Champignon Hofmeister in geding zijnde sanctie niet als bestraffend.

In het meer recente arrest Åkerberg Fransson27 toetst het HvJ EU wederom aan de Engel-criteria. Het betrof een zaak met betrekking tot een boete wegens belastingfraude. Ook in dit arrest geeft het HvJ EU aan dat voor de vraag of de boete als bestraffend moet worden gekwalificeerd, moet worden getoetst aan voornoemde criteria. Opvallend is dat de concrete toetsing aan deze criteria wordt overgelaten aan de nationale rechter. Het HvJ EU geeft enkel aan dat getoetst moet worden aan de Engel-criteria. Annotator Widdershoven merkt in zijn annotatie bij dit arrest op dat de boete als criminal charge moet worden gekwalificeerd, omdat het EHRM ten aanzien van een dergelijke boete reeds eerder heeft overwogen dat dat het geval is. Volgens Widdershoven kan daarom worden beargumenteerd dat ook deze fiscale boete valt onder het begrip criminal charge. Deze redenering lijkt mij inderdaad gelet op eerdere jurisprudentie juist. De grens met de hiervoor genoemde betaling van een bedrag groter dan hetgeen ten onrechte is verkregen is mijns inziens echter niet geheel duidelijk. De gevolgen van het onderscheid zijn niettemin groot, nu laatstgenoemde sanctie niet als bestraffend wordt gekwalificeerd.