II.8.4 Kwalificatie intrekkingsbesluit

Onder omstandigheden wordt een intrekkingsbesluit aangemerkt als een sanctie. Dat is het geval wanneer intrekking geschiedt als reactie op een door de geadresseerde begane overtreding. De intrekking bij wijze van sanctie kan worden onderscheiden van de beleidsmatige intrekking, waarmee wordt bedoeld de intrekking anders dan als reactie op een overtreding. De scheiding tussen de beleidsmatige intrekking en de intrekking bij wijze van sanctie is niet altijd eenvoudig te maken. Zo kan aan een intrekking vanwege het feit dat het bestuursorgaan van oordeel is dat de geadresseerde niet langer voldoet aan bepaalde geschiktheidseisen een overtreding van bepaalde voorschriften ten grondslag liggen. Deze overtreding leidt dan slechts tot het oordeel dat niet langer wordt voldaan aan deze geschiktheidseisen en vormt niet op zichzelf de aanleiding voor de intrekking.

De intrekking bij wijze van sanctie kan nader worden onderscheiden in de intrekking bij wijze van herstelsanctie en de intrekking bij wijze van bestraffende sanctie. Van een herstelsanctie is sprake wanneer de intrekking is gericht op het beëindigen van de overtreding, het voorkomen van herhaling van de overtreding of het ongedaan maken van de gevolgen van de overtreding. Een intrekking is bestraffend wanneer deze verder gaat dan herstel. Beoogd is normconform gedrag te bewerkstelligen door middel van leedtoevoeging. Dit onderscheid is van belang voor de normering van de (uitoefening van de) intrekkingsbevoegdheid. Aan een bestraffende sanctie worden, onder meer in het licht van art. 6 EVRM, strengere eisen gesteld. Voor toepasselijkheid van genoemde bepaling is van belang dat de intrekking wordt aangemerkt als criminal charge. Of daarvan sprake is, wordt door het EHRM autonoom, dat wil zeggen onafhankelijk van de classificatie naar nationaal recht, beoordeeld. Het HvJ EU heeft zich bij deze uitleg aangesloten. De nationale classificatie vormt slechts een startpunt voor beantwoording van de vraag of sprake is van een criminal charge. Daarnaast zijn relevant de aard van de overtreding en de aard en zwaarte van de sanctie. De jurisprudentie overziend is de (nationale) bestuursrechter in de regel van oordeel dat een intrekking moet worden gekwalificeerd als een herstelsanctie. Op Europees niveau hebben zowel het EHRM als het HvJ EU zich uitgelaten over het al dan niet bestraffende karakter van de intrekking. Het HvJ EU hecht in het kader van diverse Europese steunregelingen onder meer waarde aan het feit dat daaraan vrijwillig wordt deelgenomen.

Tot slot kan in het kader van de kwalificatie worden gewezen op het fundamentele recht op eigendom, neergelegd in onder meer art. 1 EP en art. 17 van het Handvest. In deze bepalingen worden aan aantastingen van dit eigendomsrecht, nadere eisen gesteld. Voor de vraag welke eisen in acht genomen moeten worden, is van belang in welke mate inbreuk wordt gemaakt op het recht op eigendom. Onderscheid wordt in dat kader gemaakt tussen ontneming en regulering.