II.8.5 Normering intrekkingsbevoegdheid

Intrekking kan zowel ex tunc als ex nunc geschieden. Van een intrekking ex tunc is sprake wanneer de intrekking terugwerkt naar een moment gelegen voor het intrekkingsbesluit. De intrekking heeft betrekking op reeds ingetreden rechtsgevolgen. Wanneer op basis van de beschikking reeds bepaalde handelingen zijn verricht, dan kunnen deze ten gevolge van de intrekking ex tunc ongedaan worden gemaakt. Reeds betaalde bedragen kunnen bijvoorbeeld worden teruggevorderd. Intrekking ex nunc betekent dat met de intrekking enkel toekomstige rechtsgevolgen worden aangetast. In algemene zin mag aan de intrekking terugwerkende kracht worden verleend tot het moment waarop de beschikking is gegeven, wanneer intrekking geschiedt vanwege het feit dat de geadresseerde onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt of vanwege kennelijke onjuistheid van de beschikking. In beide gevallen biedt het vertrouwensbeginsel aan de beschikkinghouder geen bescherming. Wanneer bijvoorbeeld sprake is van een relevante wijziging van omstandigheden, dan geldt doorgaans dat de intrekking mag ingaan op het moment waarop de wijziging zich voordoet of heeft voorgedaan.

Onder omstandigheden dient het bestuursorgaan bij de intrekking van een beschikking een overgangstermijn in acht te nemen. De intrekking geschiedt dan ex nunc (want heeft enkel betrekking op toekomstige rechtsgevolgen), maar sorteert pas effect op een moment gelegen na de intrekkingsbeslissing. Op die manier wordt de geadresseerde in de gelegenheid gesteld zich in te stellen op de komende gevolgen van de intrekking. Op die manier kan worden gepoogd de nadelige gevolgen van de intrekking voor de geadresseerde zoveel mogelijk te beperken. Voor de vraag of een overgangstermijn in acht genomen moet worden is onder meer van belang wat de gevolgen zijn van de geadresseerde voor de intrekking en of een abrupte intrekking eventueel in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel.

Voorts kan financiële genoegdoening worden geboden. Wanneer een beschikking wordt ingetrokken omdat deze in strijd met het recht is gegeven, bestaat onder omstandigheden aanspraak op schadevergoeding vanwege onrechtmatig overheidshandelen. Daar zitten wel wat haken en ogen aan. In de eerste plaats geldt dat wanneer een redelijke grond voor twijfel bestaat aan de juistheid van de beschikking, reeds sprake is van eigen schuld in de zin van art. 6:101 BW, waardoor de schade voor rekening van de geadresseerde blijft. Bij intrekking van een niet kennelijk onjuiste beschikking kan betoogd worden dat ruimte bestaat om schadevergoeding te vorderen op grond van 6:162 BW. De formele rechtskracht kan dan echter in de weg staan aan een vordering wegens onrechtmatig overheidshandelen. Hoewel erkenning van de onrechtmatigheid door het bestuursorgaan kan leiden tot een uitzondering op de formele rechtskracht, bestaat, gelet op de relevante jurisprudentie, twijfel over het moment waarop deze erkenning moet zijn gedaan. De jurisprudentie van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak lijkt hier uiteen te lopen.

Voorts kan een verzoek tot nadeelcompensatie worden gedaan. Of de geadresseerde daarvoor ook in aanmerking komt, hangt onder meer af van het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de geadresseerde rekening diende te houden met een intrekkingsbeslissing. Ook risicoaanvaarding, bijvoorbeeld door het gedurende een lange periode niet gebruiken van de beschikking, is een element dat meespeelt bij beantwoording van de vraag in welke mate aanspraak bestaat op nadeelcompensatie.

Wanneer sprake is van een bestraffende intrekking, dat wil zeggen een intrekking bij wijze van sanctie welke is gericht op leedtoevoeging, gelden een aantal bijzondere waarborgen. In de eerste plaats mag een dergelijke intrekking slechts plaatsvinden wanneer daartoe een wettelijke grondslag bestaat. In het verlengde van deze eis gelden voorts de beginselen nullem crimen sine lege (niemand mag worden veroordeeld voor een handelen of nalaten dat niet strafbaar was op het moment van dit handelen of nalaten) van nulla poena sine lege (er mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan de straf die ten tijde van de overtreding gold). Ook gelden het lex certa-beginsel en het lex-mitior beginsel. Voorts dient de bestuursrechter wanneer sprake is van een intrekking bij wijze van bestraffende sanctie de evenredigheid tussen de ernst van de overtreding en de zwaarte van de sanctie vol te toetsen. Niet kan worden volstaan met een marginale toetsing op dit punt. Voorts gelden nog diverse strafrechtelijk getinte waarborgen, zoals de onschuldpresumptie en het zwijgrecht. Ook geldt een cumulatieverbod voor de situatie waarin twee bestraffende sancties worden opgelegd.

Tot slot vloeien ook uit art. 1 EP en art. 17 Handvest een aantal waarborgen voor. Wanneer de intrekking van een bepaalde beschikking wordt gekwalificeerd als inbreuk op het recht op eigendom, moet worden voldaan aan de daaraan gestelde eisen. Zo moet een basis voor de intrekking bestaan in het nationale recht, moet met de intrekking het algemeen belang worden gediend en moet de inbreuk proportioneel zijn.