2.2.8 Dubbelratio

De uitsluitende budgettaire functie van de accijnzen is successievelijk geheel overgenomen door de omzetbelasting. Heden ten dage heeft de omzetbelasting geen andere doelstelling dan het vergaren van middelen voor de schatkisten van de lidstaten en, bij admodiatie via het eigenmiddelenbesluit, voor de begroting van de Europese Commissie (EC) zelf. Daarom benadrukt de EC in haar oorspronkelijke accijnsharmonisatievoorstellen (1972), dat de accijnzen als bijzondere verbruiksbelastingen niet louter een budgettaire functie mogen bezitten, maar een of meer specifieke, niet-budgettaire functies behoren te hebben.1 Eerder schrijft Tuk (1970), dat voor ieder afzonderlijk accijnsmiddel moet worden gezocht naar bijzondere, afwijkende factoren, welke zich bij goederen en diensten voordoen en welke een extra-heffing naast de omzetbelasting gewenst maken, nu de rechtsgrond van het treffen van verteringen aan de accijnzen is komen te ontvallen doordat die is overgenomen door de omzetbelasting, de algemene verbruiksbelasting.2 Voorbeelden daarvan zijn duurzame ontwikkeling, volksgezondheid en mobiliteitsbeperking. Voor een bijzondere verbruiksbelasting kan geen rechtvaardiging bestaan wanneer daaraan een specifieke ratio ontbreekt.3 Dit beginsel van de behoorlijke heffingsratio ofwel de dubbelratio is voor communautaire accijnsgoederen vanaf 1992 vastgelegd in de Accijnsrichtlijn.4 Sommigen menen dat accijnzen primair het gebruik van specifiek aangewezen goederen en diensten noodzakelijkerwijs moeten beperken en dat de opbrengst daarbij van secundair belang is.5

Dat is niet het geval. Tuk noch de EC stelt het vereiste, dat de specifieke (nietbudgettaire) ratio dan meteen ook de primaire rechtsgrond moet zijn. Voor de accijnzen geldt evenzeer als voor de andere belastingen dat deze opbrengsten moeten genereren.

Daarom staat bij de accijnzen de opbrengstfunctie voorop. Bij enkele, zoals de tabaksaccijns en de wateraccijnzen, is de specifieke ratio (volksgezondheidsratio en waterbesparing), nevengeschikt aan de opbrengstfunctie. Aanvankelijk had de EB toen die nog een niet-communautaire accijns was uitdrukkelijk de primaire functie de energiezuinigheid te dienen. Hoewel deze functie nog hoogst actueel is, ligt thans de nadruk op de substantiële-opbrengstfunctie: de EB dient als financieringsinstrument ter verlaging van de lasten op arbeid en ondernemen; jarenlang hebben verhogingen van de EB gediend als compensatie ofwel financieringsmiddel om een lagere inkomstenbelasting mogelijk te maken. Kort na zijn aantreden toont staatssecretaris Wijn (2003) zich ogenschijnlijk nog wat onwennig op het gebied van het rechtskarakter van de accijnzen, maar doorziet de weerbarstigheid ervan blijkbaar heel goed: ‘Accijnzen zijn er om geld op te halen; ik wil nu niet wegglijden door het noemen van andere doeleinden’.6