5.2.4.2 Schade in de vorm van waardeveranderingen

Naast schade die direct voortvloeit uit de lastenverzwaring die wordt doorgevoerd, kan een belastingplichtige ook indirect schade lijden doordat de waarde van zijn bezittingen ten gevolge van de wetswijziging verandert. Het gaat in eerste instantie om de waardeverandering van bezittingen van de zogenoemde bestaande toestanden. Deze waardeverandering kan enerzijds een direct gevolg zijn van de lastenverzwaring en anderzijds het gevolg zijn van een veranderende vraag.1 In de Amerikaanse literatuur over overgangsrecht wordt dit veelal inzichtelijk gemaakt aan de hand van een voorbeeld inzake belastingheffing over obligaties.2

Indien een wetswijziging met onmiddellijke werking in werking treedt en geen begunstigende overgangsmaatregel wordt getroffen, worden de houders van obligatie A in het voorbeeld geconfronteerd met een vermogensverlies dat wordt veroorzaakt door een daling van de netto-inkomsten en door een veranderende vraag.

De afname van de (toekomstige) netto-inkomsten noem ik een inkomenseffect. Het inkomenseffect kan vervolgens van invloed zijn op de waarde van een bezitting.

Naast het inkomenseffect kan een volume-effect ontstaan. Aan dit volumeeffect kunnen twee oorzaken ten grondslag liggen. Ten eerste kunnen belastingplichtigen door de lastenstijging worden gedwongen de desbetreffende bezitting van de hand te doen. Een dergelijk gevolg zou kunnen optreden indien de hypotheekrenteaftrek met onmiddellijke werking wordt afgeschaft. Ten tweede kunnen vraag en aanbod ook van ‘buitenaf’ worden beïnvloed, hetgeen gevolgen kan hebben voor de waarde van bedrijfsmiddelen, voorraad of particulier eigendom. In dit verband noem ik de door de leasesector gevreesde waardedaling van tweedehands auto’s ten gevolge van verlaging van de belasting op personenauto’s en motorrijwielen en de verhoging van de motorrijtuigenbelasting.3

Schematisch kunnen de waardeveranderingen voor bestaande toestanden als volgt worden weergegeven:

Ook de overige belastingplichtigen kunnen de gevolgen van waardeveranderingen ondervinden. Indien zogenoemde nieuwe toestanden overwegen om de in het voorbeeld genoemde obligaties A of B te kopen, zullen zij worden geconfronteerd met een veranderde prijsstelling. Dit leidt tot een verandering van vraag en aanbod. Indien de hypotheekrenteaftrek met onmiddellijke werking wordt afgeschaft, zullen nieuwe toestanden met dalende huizenprijzen worden geconfronteerd, hetgeen kan leiden tot een toename van de vraag. Van een inkomenseffect is voor nieuwe toestanden geen sprake. Nieuwe toestanden zullen echter wel rekening houden met hun toekomstige lasten, hetgeen leidt tot een waardedrukkend prijseffect. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

De mogelijkheid bestaat dat er belastingplichtigen zijn die van waardedalingen profiteren. In de Amerikaanse literatuur is uitgebreid gediscussieerd over de vraag of degene die obligatie A uit het voorbeeld heeft uitgegeven een winst behaalt, omdat hij de obligaties voor het einde van de looptijd beneden de nominale waarde kan terugkopen.4 Vanuit een utilitaristisch denkpatroon beredeneerd is een begunstigend overgangsregime dan niet nodig, omdat de bevoordeelden de benadeelden kunnen compenseren (par. 4.2.3). Graetz betoogt echter dat de uitgever van obligaties niet per definitie winst maakt.5 Indien de obligatiehouder de obligatie houdt, zal de uitgever jaarlijks een gelijke rente moeten betalen als vóór de wetswijziging. Op het moment dat de uitgever de obligatie terugneemt, betaalt hij volgens Graetz de lagere marktprijs aan de obligatiehouder.6 Deze ‘winst’ is echter maar tijdelijk aangezien hij bij uitgifte van nieuwe obligaties gedwongen is om 8%-obligaties uit te geven.7

De regel dat de voordelen van een wetswijziging gelijk zijn aan de nadelen daarvan kan derhalve niet als uitgangspunt worden genomen. Dit geldt te meer nu in de meeste overgangssituaties er geen direct verband tussen het voor- en nadeel zal zijn. Als de hypotheekrenteaftrek zou komen te vervallen, heeft dit – zeker in geval er geen overgangsmaatregel wordt getroffen – gevolgen voor de huizenprijzen. De huiseigenaar zou hiervan kunnen profiteren door zijn huis te verkopen en een nieuwe woning te kopen. Bij beide transacties zal de marktwaarde lager zijn dan zonder de wetswijziging het geval zou zijn geweest; er kan evenwel niet onverkort vanuit worden gegaan dat het nadeel gelijk is aan het voordeel.8

Waardeveranderingen behoeven niet pas in te treden nadat de werking van de nieuwe regel is aangevangen. Reeds vanaf het moment dat belastingplichtigen een wetswijziging verwachten, zullen zij trachten op de nieuwe regel te anticiperen door bij beslissingen al rekening te houden met het toekomstige regime.9 Vanaf dat moment kunnen waardeveranderingen dus reeds optreden. De mate waarin waardeveranderingen optreden hangt met name af van de aard van de bezitting en de alternatieven die voorhanden zijn.

Waardeveranderingen zullen in mindere mate optreden indien voorzienbaar is dat een begunstigende overgangsmaatregel wordt getroffen. In welke mate een overgangsmaatregel een waardeverandering beperkt of voorkomt, zal afhangen van de overgangssituatie alsmede van de te treffen overgangsmaatregel. Als bij afschaffing van de hypotheekrenteaftrek zowel voor oude als nieuwe toestanden wordt voorzien in een afbouwregeling, zullen de huizenprijzen naar verwachting ook dalen. Door de overgangsmaatregel zullen de effecten echter wel worden gedempt.10 Een overgangsmaatregel in de vorm van eerbiedigende werking die alleen bestaande situaties tegemoetkomt, voorkomt een waardedaling evenmin. De waarde-effecten worden echter wel gedempt, doordat het vermogenseffect voor bestaande toestanden in beginsel nog niet intreedt. Nieuwe toestanden zullen echter wel reeds rekening houden met de toekomstige lasten.11 En dat zijn de potentiële kopers.

Theoretisch beschouwd kan een overgangsmaatregel ervoor zorgen dat waardedalingen in het geheel niet optreden. Het gaat dan om een overgangsmaatregel die niet gericht is op de belastingplichtige die een bepaalde bezitting heeft, maar op de desbetreffende bezitting zélf. Indien de bezitting die vóór het voorzienbaar worden van de wetswijziging is aangeschaft onder het oude regime blijft vallen, ongeacht of zij tussentijds wordt vervreemd, wordt die bezitting zo aantrekkelijk dat de vraag zal toenemen waardoor de prijs zal stijgen.12 Deze overgangsmaatregel is evenwel ongebruikelijk; redenen hiervan zijn de onuitvoerbaarheid – bezittingen dienen in de tijd te worden gevolgd – en het evenredigheidsbeginsel; door bezittingen te eerbiedigen wordt een verdergaande vorm van eerbiedigende werking bereikt dan besproken is in par. 3.4. De overgang naar de nieuwe regel wordt hierdoor langer uitgesteld, hetgeen dikwijls niet in het belang van de samenleving is (par. 8.2.2.2).

Uit het voorgaande volgt dat voorafgaand aan een wetwijziging beredeneerd kan worden of die wetswijziging leidt tot vermogens- en/of prijseffecten. De omvang van deze effecten is vóóraf evenwel moeilijk te bepalen. De omvang van de waardeveranderingen is onder andere afhankelijk van de aard van de wetswijziging, het beoogde overgangsregime alsmede de voorzienbaarheid daarvan.

Dat het antwoord op de vragen of, wanneer en in welke mate een waardeverandering zal optreden zeer lastig te beantwoorden is en afhangt van verschillende variabelen, blijkt ook uit het CPB-rapport ‘Woningmarkteffecten van aanpassing fiscale behandeling eigen woning’.13 Uit dit rapport volgt dat de woningmarkteffecten met name afhankelijk zijn van:

De berekening van de omvang van waardeveranderingen kan derhalve niet in een eenvoudig model worden gegoten en hangt voorts af van een aantal veronderstellingen.15

Voor het ontwikkelen van richtlijnen voor behoorlijk overgangsbeleid acht ik van belang dat de wetgever zich realiseert dat wetswijzigingen indirect tot schade kunnen leiden door de waardeveranderingen van bezittingen. Een vroegtijdige aankondiging van de nieuwe regel en/of een overgangsmaatregel kunnen deze waardeveranderingen dempen.