17.3.3.7 Procesrechtelijke aspecten van het bewijsrecht

Het recht op behandeling door een onafhankelijke en onpartijdige rechter is een kernelement van de fair hearing van art. 6 EVRM. De boeteling moet zijn zaak (uiteindelijk) kunnen voorleggen aan een rechter die de boete op alle feitelijke en juridische merites mag beoordelen, in een procedure die voldoet aan de eisen die art. 6 EVRM stelt en waarbij de overheid (dus) geen onnodige hindernissen of belemmeringen mag opwerpen. Het initiatief voor die rechterlijke toetsing mag bij de boeteling worden gelegd. Een systeem als het Nederlandse (boeteoplegging door en bezwaar bij het bestuursorgaan, beroep bij de rechter) kan op zichzelf dus prima door de beugel van het EVRM. Ook de bestaande wettelijke termijnen voor het aanwenden van rechtsmiddelen zijn als zodanig niet in strijd met het recht op toegang tot de rechter. Waar het om gaat is dat de boete uiteindelijk aan de onafhankelijke rechter kan worden voorgelegd, en dat de procedure ten overstaan van die rechter voldoet aan de normen van een fair hearing. Op hoofdlijnen is dat het geval.

Het Nederlandse (fiscale) bestuursprocesrecht voldoet echter niet op alle onderdelen aan de vereisten. Het gaat dan bijvoorbeeld om het recht op vertaling van de processtukken en op bijstand van een tolk. Het Nederlandse geschreven bestuursprocesrecht schiet in dat kader op verschillende onderdelen tekort. Zo is niet geregeld dat de mededeling van de aard en reden van de vervolging in vertaalde vorm moet worden gedaan. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat een eerlijk proces vereist dat correspondentie van een bestuursorgaan of een gerechtelijke instantie die betrekking heeft op de ontvankelijkheid, moet worden vertaald. De boeteling mag dus niet het risico lopen dat hij niet-ontvankelijk wordt verklaard omdat hij de (niet-vertaalde) stukken niet begrijpt. Ook de mededeling moet daarom naar mijn mening worden gedaan in een taal die de boeteling verstaat, aangezien de boeteling anders het risico loopt dat hij niet-ontvankelijk wordt verklaard. Voor wat betreft het recht op vertaling van processtukken is slechts bij wijze van inspanningsverplichting geregeld dat de gegevens waarop het opleggen van de boete is gebaseerd, desgevraagd in vertaling moeten worden medegedeeld (dit betreft het inzagerecht). De wetgever heeft uitdrukkelijk aangegeven dat geen recht bestaat op een integrale vertaling van het procesdossier. De boeteling kan dus niet afdwingen dat belangrijke processtukken worden vertaald. Ook wat betreft gevoerde (overige) correspondentie met het bestuursorgaan of met de rechter bestaat maar zeer beperkt recht op vertaling. Hierin schuilt het reële gevaar dat belangrijke processtukken onvertaald blijven, waardoor de boeteling die de Nederlandse taal niet machtig is zich niet naar behoren kan verdedigen. De boeteling die zijn grieven tegen de boete in een bezwaar- of beroepschrift kenbaar wil maken in zijn moedertaal, heeft naar nationaal recht ook geen wettelijk verankerd recht om dat te doen. Indien hij daarvoor kiest, is hij onder omstandigheden zelfs verplicht om een vertaling aan te leveren. Wel kan de boeteling die wordt gehoord om zijn zienswijze naar voren te brengen over het voornemen om een boete op te leggen, (kosteloos) bijstand van een tolk krijgen. Ook de rechter heeft in beroep een discretionaire bevoegdheid tot benoeming van een tolk. Daar waar in de Awb wél is voorzien in vertaling of vertolking, is als voorwaarde gesteld dat de verdediging zulks redelijkerwijs vergt. Als de inspecteur meent dat er geen redelijk verdedigingsbelang is, kan hij de boeteling het recht op vertaling of vertolking dus ontzeggen. Deze beperkingen zijn in fiscale bestuurlijke boetezaken in strijd met de waarborgen van art. 6 EVRM.

Voor wat betreft de overige nationaalrechtelijke regels van procesrecht is het beeld anders. Zo sluit de gelijktijdigheidseis uitstekend aan bij (doel en strekking van) het mededelingsvereiste van art. 6 EVRM. Het schenden van de gelijktijdigheidseis is bovendien, evenals het schenden van het mededelingsvereiste, fataal. Ook in lijn met het mededelingsvereiste is de rechtsregel dat (rechterlijke) interne compensatie voor wat betreft de boete niet is toegestaan.

De grote procesrechtelijke verwevenheid van de heffing (de belastingaanslag) en de fiscale bestuurlijke boete heeft belangrijke voordelen: de rechtszekerheid, de rechtsbescherming en de proceseconomie zijn er alle mee gediend. Het belangrijkste nadeel is dat de waarborgen van art. 6 EVRM in de procedure over de heffing niet gelden, terwijl de in die procedure vastgestelde feiten en omstandigheden vervolgens wel een rol spelen in de boeteprocedure. De procesdeelnemers zullen de procedure over de boete daarom steeds door een andere (extra) bril moeten bekijken. Zij moeten de ogen geopend houden voor de mogelijke verschillen die – ook op basis van dezelfde feitelijkheden – tussen de sfeer van de heffing en de sfeer van de boete kunnen bestaan, bijvoorbeeld op het terrein van de vereiste bewijsgradatie (‘beyond reasonable doubt’) of de verjaring. Ook de feiten waarop een onherroepelijke belastingaanslag gebaseerd is, hebben in de sfeer van de boete niet per definitie als vaststaand te gelden. Tegen die belastingaanslag heeft immers geen rechtsgang open gestaan die voldoet aan de vereisten van art. 6 EVRM.

De schakelbepaling uit de AWR (op grond waarvan de boete doorgaans automatisch in geschil is) en de lichte(re) motiveringsvereisten die in bewaar en beroep tegen de boete gelden, zijn bevorderlijk voor de toegang tot de rechter en leveren bezien vanuit art. 6 EVRM (dus) geen problemen op.

Wat betreft de beoordeling van de vraag of een bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, bestaan er sinds de Hoge Raad medio 2019 is omgegaan geen verschillen meer tussen de sfeer van de heffing en de sfeer van de boete. Daarvóór was de bewijspositie voor de boeteling een stuk gunstiger dan in de sfeer van de heffing. De Hoge Raad heeft deze gunstige bewijspositie teruggedraaid, omdat art. 6 EVRM daar volgens de Hoge Raad niet toe dwingt. Het is niet zeker of de nu geldende bewijsregels in fiscale bestuurlijke boetezaken inderdaad houdbaar zijn in het licht van art. 6 EVRM. Uit de jurisprudentie van het EHRM kan niet glashelder worden afgeleid of het bewijsrisico bij de boeteling mag worden gelegd. Vanuit de waarborg van de toegang tot de rechter kan goed worden verdedigd dat de boeteling slechts enigszins gemotiveerd hoeft te stellen dat (bijvoorbeeld) de termijnoverschrijding niet aan hem is te wijten. Dat strookt met het oude recht zoals dat vóór medio 2019 gold.

Voor relatief geringe administratieve sancties heeft het EHRM een zekere nuancering aangebracht op de striktheid waarmee de formele, procesrechtelijke waarborgen van art. 6 EVRM moeten worden gegarandeerd. Zolang de achterliggende norm van de fair hearing overeind blijft, mag daar iets op worden ingeleverd. Dat zou kunnen betekenen dat de procesrechtelijke waarborgen bij Nederlandse verzuimboetes minder belangrijk zijn. De Hoge Raad lijkt in zijn jurisprudentie over de procesrechtelijke waarborgen echter geen onderscheid te maken tussen vergrijpboetes en verzuimboetes.

Naar nationaal procesrecht mag de rechter de boete niet ambtshalve toetsen als deze niet tot voorwerp van het geschil is gemaakt. Op zichzelf is dat in het licht van art. 6 EVRM geen probleem, nu het initiatief voor de rechterlijke toetsing bij de boeteling mag worden gelegd. Voor wat betreft de (zuiver) perifere stellingen moet de rechter de grenzen van de rechtsstrijd respecteren: hij mag de boete dus niet vernietigen op grond van een ambtshalve aanwezig bevonden perifere stelling. Ook dat is als zodanig niet in strijd met de waarborgen van art. 6 EVRM. Dat de Hoge Raad verjaring (overeenkomstig het commune strafrecht) van openbare orde heeft verklaard, gaat in feite verder dan art. 6 EVRM vereist en levert dus evenmin problemen op.

Procesrechtelijke leerstukken zoals het als vaststaand aannemen van niet of onvoldoende weersproken feiten leveren hoogstwaarschijnlijk geen problemen op in het licht van art. 6 EVRM. Dat geldt ook voor de verplichting van de rechter om de grenzen van de rechtsstrijd te eerbiedigen (art. 8:69 Awb). Waar het om gaat, is dat de procedure als geheel een fair hearing blijft. Op grond van de jurisprudentie van de Hoge Raad geldt verder een tamelijk uitgebreide motiveringsplicht voor de rechter ten aanzien van het bewijs van de centrale stellingen. Dat strookt eveneens met hetgeen art. 6 EVRM vereist.