3.3.2.2 Artikel 105 lid 1 Grondwet: vaststellen van de begroting

Artikel 105 lid 1 Grondwet geeft uiting aan de medewetgevende rol van het parlement als ook aan de autorisatie- en allocatiefunctie van de begroting. Het eerste lid bepaalt dat de begroting van ontvangsten en uitgaven van het Rijk bij wet wordt vastgesteld. Dit betekent dat de begroting wordt vastgesteld door de regering en het parlement gezamenlijk (artikel 81 Grondwet). Delegatie is niet toegestaan.1

De begroting bestaat uit een begroting van uitgaven en een begroting van ontvangsten. De begroting van uitgaven bevat ook de verplichtingen. De begroting bevat ramingen van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.2 Beide begrotingen – de begroting van ontvangsten en de begroting van uitgaven – hebben overigens wel een andere betekenis. De begroting van uitgaven is meer dan een enkele raming. Met de vaststelling van de begroting van uitgaven wordt een grens aangegeven tot welk bedrag de regering uitgaven mag doen.3 Bij elke begrotingspost wordt door het parlement dus een autorisatie gegeven tot een bepaald maximum. Dit maximum mag niet worden overschreden. Maar de regering is er niet toe verplicht het maximaal opgenomen bedrag in de begrotingspost uit te geven. De regering kan er ook voor kiezen om minder uit te geven. De begroting van ontvangsten is wel enkel een raming en heeft staatsrechtelijk dan ook weinig betekenis.4 De vaststelling van de begroting van ontvangsten zegt namelijk niets over de werkelijke ontvangsten die pas aan het einde van het begrotingsjaar, bij het opstellen van de rekening, kunnen worden vastgesteld. Het bestaan ervan is echter wel van belang nu de universaliteit van de begroting eist dat de uitgaven en inkomsten tegenover elkaar in één document worden opgenomen. De term vaststellen uit het eerste lid heeft voor beide begrotingen dus een andere betekenis. Sinds 1989 bepaalt de Comptabiliteitswet dat de wet van de uitgaven en de wet van ontvangsten gecombineerd worden in één begrotingswet.5

Dat de begroting de vorm van een wet aanneemt heeft ook verschillende rechtsgevolgen. In een tweetal standaardarresten uit de negentiende eeuw heeft de Hoge Raad zich uitgesproken over de betekenis van de wetsvorm van de begroting. In het arrest Onverschuldigde Staat heeft de Hoge Raad geoordeeld dat derden geen rechten of plichten kunnen ontlenen aan het bestaan van een begrotingspost. Derden kunnen enkel rechten ontlenen aan de onderliggende wettelijke regeling. Dit betekent dat ondanks dat er in een bepaalde begrotingspost geld is uitgetrokken voor een bepaald doel een derde daar geen recht op heeft als deze verplichting niet volgt uit een onderliggende wet, besluit, regeling of overeenkomst.6 In het arrest De Bourbon heeft de Hoge Raad daarnaast geoordeeld dat de Staat zich niet kan onttrekken aan een rechtsgeldig tot stand gekomen contractuele verplichting tegenover derden op grond van het ontbreken van een begrotingspost.7

Uit het voorgaande volgt dat een begrotingswet geen algemeen werkende regels stelt: een derde (burger of rechtspersoon) kan immers geen rechten ontlenen aan het ontbreken van een begrotingspost óf het bestaan van een begrotingspost. Een begrotingswet is daarom een wet is formele zin, niet zijnde een wet in materiële zin en heeft slechts interne werking. Dat wil zeggen dat de begroting enkel werking heeft tussen het parlement en de regering.8

Omdat de begroting bij wet wordt vastgesteld heeft de Tweede Kamer ook het recht van amendement (artikel 84 Grondwet).9 Een begrotingswet bestaat uit begrotingsartikelen, onderverdeeld in beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen en een toelichting. Een wijziging van de begrotingswet vindt plaats op artikelniveau; het begrotingsartikel is de kleinste eenheid op de begroting.10 De toelichting bij het begrotingsartikel behoort niet tot het artikel zelf en kan niet worden geamendeerd. Toch speelt de toelichting een grote rol in het begrotingsproces, vooral omdat met de operaties VBTB en Verantwoord Begroten het aantal begrotingsartikelen aanzienlijk is verminderd waardoor de toelichting veel informatie bevat over de specifieke verdeling van de gelden binnen het artikel.

De Tweede Kamer kan zowel de begroting van ontvangsten als de begroting van uitgaven amenderen. Het amenderen van de begroting van ontvangsten heeft weinig staatsrechtelijke betekenis. De begroting van inkomsten is ten slotte slechts een raming. De inkomsten zijn gebaseerd op belastingwetten en kunnen pas aan het eind van het jaar, bij de presentatie van de rekening, definitief worden vastgesteld. Amendering kan wel tot gevolg hebben dat de raming nauwkeuriger wordt.11

Het amenderen van de begroting van uitgaven heeft wel dwingende gevolgen. Wanneer de Tweede Kamer een bedrag op de begroting verlaagt mag de minister niet meer dan het vastgestelde bedrag uitgeven. Een verhoging van het bedrag heeft daarentegen minder dwingende gevolgen. De minister wordt de bevoegdheid gegeven meer geld uit te geven, maar is daartoe niet verplicht. Als de minister echter besluit niets te doen met het verhoogde bedrag op de begrotingspost kan het parlement dit natuurlijk wel ‘bestraffen’ met andere parlementaire middelen zoals de motie (van wantrouwen).

De Tweede Kamer kan het in het begrotingsartikel opgenomen bedrag verhogen of verlagen, maar ook kan de Tweede Kamer het artikel schrappen, wijzigen, splitsen of zelfs een nieuwe post opnemen.12 Bij het wijzigen van begrotingsartikelen kan deze wijziging binnen hetzelfde begrotingsartikel plaatsvinden, of tussen de begrotingsartikelen. Als er binnen een begrotingsartikel wordt geschoven verandert dit de begrotingsstaat per saldo niet. Via de toelichting bij het amendement kan wel worden toegelicht welke verschuiving wordt beoogd, bijvoorbeeld tussen financiële instrumenten.13

Het begrotingsamendement is anders van aard dan amendementen op andere wetsvoorstellen. Hiervoor zijn een aantal redenen aan te dragen.14 Ten eerste beoogt een begrotingsamendement niet de tekst van het artikel, maar een of meer bedragen aan te passen. De toelichting kan niet worden geamendeerd, alleen bij de toelichting op het amendement kan de strekking van het amendement worden toegelicht.15 Dit biedt ruimte voor interpretatie. Daarnaast is het abstractieniveau van het artikel toegenomen met de komst van de operatie VBTB waardoor de Tweede Kamer minder gericht kan amenderen binnen de begroting. Daarnaast heeft het verhogen van de begrotingsstaat geen dwingende juridische consequenties. Bovendien kan een verlaging van het bedrag niet voorkomen dat een juridische financiële verplichting jegens een derde moet worden nagekomen. Het amenderen van de begroting van ontvangsten heeft bovendien weinig staatsrechtelijke betekenis. Ook kunnen amendementen in het volgende jaar weer ongedaan worden gemaakt door de regering – in de praktijk wordt het parlement overigens wel geïnformeerd wanneer dit plaatsvindt.16 De meerjarige doorwerking van amendementen is daarmee niet gegarandeerd. De formele werking van een begrotingswet is een jaar, terwijl sommige amendementen soms een meerjarige werking beogen. De ministers hebben dan ook veel bestedingsruimte nadat een amendement is aangenomen.17 Om te kunnen controleren of de amendementen ook zo zijn uitgevoerd als dat ze bedoeld waren is de toelichting bij het begrotingsamendement en de informatievoorziening over de verwerking van amendementen in de begrotingsstukken en de jaarverslagen essentieel voor een goede uitoefening van het budgetrecht.18 In de praktijk zijn er tussen de Tweede Kamer en het kabinet ‘spelregels’ ontstaan over de verwerking van de meerjarige amendementen. In principe worden amendementen met een meerjarig effect opgenomen in de begrotingen van de daaropvolgende jaren, tenzij zwaarwegende redenen zich hiertegen verzetten in welke geval de Tweede Kamer hierover wordt geïnformeerd.19

Overigens is de mate waarin de Tweede Kamer keuzes kan afdwingen in de begroting door middel van het aanbrengen van wijzingen in de begroting beperkt. De begroting zoals deze wordt gepresenteerd op Prinsjesdag ligt al voor het overgrote deel vast en vloeit voort uit juridische verplichtingen, dat geldt voor ongeveer 95% van de begroting. In de ontwerpbegroting van 2015 was dit zelfs 98%.20 Dit wordt ook wel het ‘ijzeren pakket’ genoemd.21 Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften dient de begroting een overzicht te bevatten van de ruimte die nog beschikbaar is voor alternatieve aanwending: de budgetflexibiliteit (zie verder paragraaf 2.11.6.1).22 Volgens het BOR realloceert de Tweede Kamer jaarlijks gemiddeld 0,11% van de totale rijksuitgaven via het recht van amendement.23

De invloed van de Tweede Kamer op de keuzes die in de begroting worden gemaakt vinden niet alleen via het recht van amendement plaats. Ook in eerdere fases, in debatten met de regering, oefent de Tweede Kamer invloed uit op de besteding van de gelden via het materiële budgetrecht (zie paragraaf 2.13.8). Bovendien maakt de Tweede Kamer steeds meer gebruik van het indienen van moties tijdens de begrotingsbehandeling24 waarbij het parlement aan kan geven het al dan niet eens te zijn met de verplichting en het bedrag dat daarvoor is opgenomen in de begroting.

Uit de gevolgen die de wetsvorm van de begroting met zich meebrengt kan worden afgeleid dat het parlement bij de begrotingsbehandeling een beperkte invloed kan uitoefenen op uitgaven die gebaseerd zijn op wetten in formele zin, regelingen, besluiten of overeenkomsten waaraan derden rechten kunnen ontlenen. Het parlement kan met het verwerpen van de begroting of het verlagen van de begrotingspost niet bewerkstelligen dat de rechten tegenover derden komen te vervallen. Met andere woorden het verwerpen van de begroting of verlagen van de begrotingspost tast het recht dat derden ontlenen aan regelingen, besluiten, overeenkomsten of wetten in formele zin niet aan.25 Dit betekent dat begrotingsposten in enkele gevallen geen maximum karakter dragen. Als een derde een beroep doet op een onderliggende wet of regeling waarin voldoende specifiek is omschreven wat de financiële verplichting is van het Rijk dan is de minister juridisch verplicht om het bedrag aan de derde te betalen, ongeacht of er op de begroting voldoende geld voor is uitgetrokken.26 Het Rijk is dus zowel met betrekking tot privaatrechtelijke verplichtingen of toezeggingen als met betrekking tot publiekrechtelijke verplichtingen of toezeggingen verplicht deze verplichtingen of toezeggingen na te komen ongeacht het bestaan of de hoogte van een begrotingspost.27 De zeggenschap van het parlement over de begroting is dus beperkt als het gaat om bevoegdheden die zijn gedelegeerd aan de regering of die de regering zelfstandig kan uitoefenen, zoals bijvoorbeeld bij het interveniëren bij financiële instellingen.28

Warmelink is van mening dat de Tweede Kamer de bevoegdheid mist om een bepaalde categorie van uitgaven in de begroting te verlagen, namelijk de uitgaven die direct voorvloeien uit een wet in formele zin. Warmelink acht het inconstitutioneel als de Tweede Kamer een begrotingspost verwerpt of verlaagt waarmee de benodigde gelden die voortvloeien uit een wet in formele zin geheel of gedeeltelijk worden onthouden aan de regering.29 Bij deze stelling zijn echter een aantal kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste heeft de Tweede Kamer naar mijn mening wel de bevoegdheid om een begrotingspost te verlagen of te verwerpen, ook als dit voorkomt dat de wet in formele zin kan worden uitgevoerd. De problemen rijzen echter pas bij de inzet van deze bevoegdheid. De inzet van deze bevoegdheid kan wel leiden tot ongewenste situaties. Het is immers het parlement dat de wet mede heeft vastgesteld, waarmee het dus materieel heeft ingestemd met de daaruit voortvloeiende uitgaven en via een omweg probeert de Tweede Kamer de uitvoering van de wet onmogelijk of moeilijk te maken. Is de Tweede Kamer het bij nader inzien niet eens met de wetgeving dan ligt het voor de hand dat de Tweede Kamer de onderliggende wet via het recht van initiatief probeert te wijzigingen. Het is bovendien een onhoudbare situatie als de Tweede Kamer de regering geen machtiging wil afgeven voor de uitvoering van wetgeving. Daarnaast kan de Tweede Kamer niet voorkomen dat de rechten van derden gehonoreerd moeten worden.

In de tweede plaats, welk punt Warmelink overigens ook aandraagt, zal het vaak moeilijk vast te stellen zijn hoeveel geld er precies nodig is voor het uitvoeren van de wet. Als dit niet uitdrukkelijk in de wet is neergelegd is het onduidelijk waarmee het parlement materieel heeft ingestemd en kan hierover politieke discussie bestaan.30

Uit de eenheid van de begroting vloeit voort dat de begroting tussentijds gewijzigd kan worden door een suppletoire begroting.31 In de regel moet de begroting jaarlijks meerdere malen tussentijds gewijzigd moet worden, omdat de geautoriseerde bedragen niet voldoende blijken om het aangekondigde beleid te verwezenlijken. Uitgaven die hoger uitvallen dan de geautoriseerde bedragen, kunnen slechts worden verricht na nieuwe autorisatie van het parlement, via een suppletoire begroting: artikel 14 Comptabiliteitswet 2001. Een suppletoire begroting wordt dus ook bij wet vastgesteld. Een suppletoire begroting houdt eigenlijk altijd een verhoging van een post op de begroting in, hoewel verlaging van een post ook mogelijk is.32

Drie keer per jaar worden suppletoire (verzamel)begrotingen ingediend. De eerste wordt samen met de Voorjaarsnota in mei ingediend en bevat de wijzigen in de begroting ten opzichte van de ontwerpbegrotingen. De tweede suppletoire begroting wordt samen met de Najaarsnota in november ingediend en bevat de begrotingswijzingen die hebben plaatsgevonden na de in de eerste suppletoire begroting verwerkte wijzigingen in de begroting en de derde suppletoire begrotingswet wordt uiterlijk de derde woensdag van mei van het volgend begrotingsjaar ingediend.33 De derde suppletoire begrotingen zijn de slotwetten. Met de slotwetten worden de uitgaven, verplichtingen en ontvangsten formeel in overeenstemming gebracht met de uiteindelijke realisaties (ijkpunt is 31 december). Incidentele begrotingen, bij onverwachte grote beleidswijzigingen die niet kunnen wachten op de besluitvorming over de reguliere suppletoire begrotingen, kunnen het hele begrotingsjaar worden ingediend.

De rijksbegroting, waarin alle uitgaven en inkomsten van het Rijk zijn samengebracht – het beginsel van de eenheid van de begroting – bestaat uit een aantal begrotingen.34 De begrotingen worden allen afzonderlijk bij wet vastgesteld.35 De begrotingen bestaan uit een begrotingsstaat waarin de begrotingsartikelen zijn opgenomen36 en de toelichting op de begrotingsstaat met inbegrip van het meerjarig inzicht.37

Per ministerie wordt een begroting vastgesteld. Na de grondwetsherziening van 1983 wordt niet meer expliciet bepaald in artikel 105 Grondwet dat elk departement één begroting heeft. De mogelijkheid wordt dan ook open gelaten dat voor het geheel of een deel van het financiële beheer begrotingswetten betrekking zouden kunnen hebben op het beleid van meer dan een departement.38 De vakminister is de beheerder van de begroting. Naast de verschillende begrotingen per ministerie bestaat de rijksbegroting uit de begroting voor nationale schuld,39 koninkrijksrelaties,40 de Koning,41 , de Staten-Generaal,42 de overige Hoge Colleges van Staat en de Kabinetten van de Gouverneurs,43 het Kabinet van de Koning, de commissie van toezicht betreffende inlichtingen en veiligheidsdiensten44 en uit begrotingen voor begrotingsfondsen. De begrotingsfondsen zijn begrotingen voor specifieke uitgaventerreinen, waarin uitgaven en ontvangsten afzonderlijk beheerd worden voor een bepaald doel,45 zoals het Gemeentefonds of het Infrastructuurfonds.46 Een begroting van een begrotingsfonds valt altijd onder het beheer van een bepaald ministerie, maar heeft een eigen begroting en jaarverslag die wordt opgesteld door de beherende minister. De minister kan overigens besluiten de begrotingsstaat van de departementale begroting en de begrotingsstaat van het begrotingsfonds waarover hij beide het beheer voert in één wet vast te stellen (artikel 1 lid 5 Comptabiliteitswet 2001).

De premie-gefinancierde sectoren vallen overigens niet onder het budgetrecht. Dit is het gevolg van een historisch gegroeid stelsel.47 Onder de premie-gefinancierde sectoren vallen de uitgaven voor de zorg en de sociale zekerheid. De financiering van deze uitgaven bestaat grotendeels uit premies. Het budgettair kader van het Rijk bestaat uit drie sectoren: de rijksbegroting in enge zin, de sociale zekerheid en arbeidsmarkt sector en de zorgsector. Op deze drie sectoren zijn de regels van het trendmatig begrotingsbeleid van overeenkomstige toepassing. De financiering en uitgaven van de zorgsector en de sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt loopt niet via de rijksbegroting maar via publieke en private instellingen en instanties, zoals zorgverzekeraars en zelfstandig bestuursorganen als de Sociale Verzekeringsbank. De budgetten worden niet direct door de minister beheerd en ook de uitvoering van het beleid wordt deels gerealiseerd door deze publieke en private instellingen. De gedachte hierachter is geweest dat bij de premie-gefinancierde sectoren al vaststaat waaraan de premies worden uitgegeven, terwijl de rijksbegroting gefinancierd wordt door algemene belastingen – de begrotingsmiddelen – waarvan de bestemming nog niet vaststaat. Hoewel de financiering en uitgaven van de premie-gefinancierde sectoren dus niet onder het budgetrecht vallen, zijn veel uitgaven in deze sectoren gebaseerd op onderliggende wetten. Op deze manier kan het parlement de financiering en uitgaven enigszins beïnvloeden – zij het in beperkte mate.48 Dat deze sectoren niet onder het budgetrecht vallen betekent ook dat voor de controle en verantwoording over deze uitgaven andere normen gelden, dechargeverlening – waarover meer in paragraaf 3.3.2.4 – is dan ook niet van toepassing.49 De Tweede Kamer heeft ten aanzien van deze sectoren een minder sterke informatiepositie.

Met name de Tweede Kamer, maar ook de Algemene Rekenkamer, heeft de laatste jaren in toenemende mate kritiek op het feit dat de premie-gefinancierde sectoren niet onder het budgetrecht vallen. Premies zijn ten slotte ook publieke middelen en bovendien is de omvang van de zorgsector enorm gestegen waardoor het budgettair kader meermaals is overschreden.50