V.2.2.2 De adressering van inrichtinggerelateerde voorschriften

Voor het vaststellen van een overtreding en de aanwijzing van een dader moet worden achterhaald wie de adressaat is van de geschonden norm. Voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden is zoals gezegd een bijzondere rol weggelegd voor ‘inrichtinggerelateerde voorschriften’. Daarom bevat het bestuursrechtelijke hoofdstuk een uitvoerige beschouwing van de adressering van dit type voorschrift. Hieronder geef ik een korte samenvatting van de uitkomsten van die beschouwing.

Algemene regels en vergunningsvoorschriften1 zijn gericht tot de ‘drijver van de inrichting’. De drijver is degene met feitelijke zeggenschap over de inrichting. Die zeggenschap moet van dien aard zijn dat de drijver bij een normale gang van zaken kan bewerkstelligen dat binnen de inrichting de toepasselijke voorschriften worden nageleefd. Binnen één inrichting kunnen meerdere (rechts)personen voldoen aan het zeggenschapscriterium, en dus kunnen er meerdere drijvers zijn. Deze drijvers kunnen in een verticale of horizontale relatie tot elkaar staan. Bij horizontaal meerdrijverschap kunnen twee gevalstypen worden onderscheiden: mededrijverschap en deeldrijverschap. Mededrijverschap houdt in dat verschillende (rechts)personen tezamen zeggenschap hebben over alle activiteiten binnen de inrichting, zonder dat er sprake is van een hiërarchische relatie. Van deeldrijverschap is sprake wanneer verschillende (rechts)personen ieder een apart deel van de activiteiten binnen de inrichting voor hun rekening nemen.

Op basis van de wetssystematiek en voortbouwend op de literatuur en jurisprudentie over het drijversbegrip, heb ik geprobeerd de zeggenschapstoets die is ontwikkeld voor de aanwijzing van de drijver verder te concretiseren. Zo heb ik bijvoorbeeld de ondergrens van het zeggenschapscriterium in kaart gebracht, heb ik antwoord gegeven op de vraag hoe groot het deel van de inrichting moet zijn waarover een persoon zeggenschap heeft voordat deze kan worden aangemerkt als ‘deeldrijver’ (dit noem ik ‘de zijgrenzen van de zeggenschapstoets’), en ben ik ingegaan op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen drijvers wanneer een inrichting door meerdere personen wordt gedreven.

In de Omgevingswet wordt de huidige normadressaatregeling van de Wm en de Wabo in principe voortgezet.2 Het begrip ‘drijver’ keert weliswaar niet terug in de Omgevingswet of het Bal, maar het zeggenschapscriterium doet dat wel: de adressaat van algemene regels en vergunningsvoorschriften blijft degene die ‘verantwoordelijk is voor het verrichten van de milieubelastende activiteit’. Daarom blijven de gezichtspunten die ik heb geformuleerd ten aanzien van het drijversbegrip ook na 2022 relevant.

Na de bestudering van de vereisten voor drijverschap kwam ik tot de conclusie dat natuurlijke personen met een leidinggevende functie binnen een onderneming onder omstandigheden kunnen worden aangemerkt als drijver van de inrichting. Leidinggevenden kunnen daarom ook als normadressaat persoonlijk verplicht zijn om inrichtinggerelateerde voorschriften na te leven.3 Hierbij is het goed te benadrukken dat de normadressaat van een geschonden voorschrift niet per definitie kan worden aangemerkt als dader, waarover hierna in paragraaf V.3 meer.