3.2 Algemene opmerkingen over de jurisprudentie inzake rechterlijke onafhankelijkheid

Artikel 6 EVRM legt zelf niet vast welke waarborgen voor onafhankelijkheid moeten gelden. De jurisprudentie van de Commissie en het Hof heeft het begrip nadere inhoud gegeven. Een belangrijke voorvraag is, of de in het nationale recht vastgelegde waarborgen voor onafhankelijkheid worden getoetst aan artikel 6 EVRM, of dat het resultaat van deze waarborgen – de wijze waarop de rechter in concreto functioneert – getoetst wordt.1 Of er daadwerkelijk onafhankelijke rechtspraak plaatsvindt, is immers niet enkel afhankelijk van de degelijkheid van het door de wetgever gecreëerde juridische fundament, maar ook van sociale en politieke factoren, alsmede de rechtscultuur.2 Het Hof heeft in zijn jurisprudentie geregeld aangegeven de concrete situatie in de voorliggende zaak te beoordelen:

Dit betekent dat een individu bepaalde wetgeving die hij in strijd acht met artikel 6 EVRM niet in het algemeen aan de kaak kan stellen.4 Hij moet een concrete klacht hebben, die wel kan zien op de toepassing van bepaalde regelgeving jegens hem. Het resultaat is dat in beginsel zowel de toepasselijke regelgeving als de feitelijke situatie in het concrete geval (al dan niet in overeenstemming met de regelgeving) aan de eisen van artikel 6 EVRM moeten voldoen. Onder het motto ‘Justice must not only be done; it must also be seen to be done’ speelt regelgeving vooral een belangrijke rol bij de beoordeling van het uiterlijke voorkomen van de rechterlijke instantie (appearance of independence): die mag geen schijn van afhankelijkheid oproepen. Zelfs als ten aanzien van de individuele leden van de rechterlijke instantie geen twijfel over hun feitelijke onafhankelijkheid bestaat, kan artikel 6 EVRM toch zijn geschonden wegens een gebrek in de structurele organisatie van de rechterlijke instantie, die twijfel aan de onafhankelijkheid daarvan rechtvaardigt. Dit betekent dat ook de regelgeving sec dus aan bepaalde vereisten moet voldoen. Kortom, de rechterlijke instantie moet zowel in feitelijke, als in juridische zin onafhankelijk zijn, conform de eisen die de jurisprudentie daaraan stelt. Dat het Hof soms de feitelijke situatie benadrukt5 en dan weer de regelgeving in abstracto,6 blijkt uit de verdere analyse van de jurisprudentie.

Het is van belang bij de analyse van de jurisprudentie de casuïstische aard daarvan in het oog te houden. Beslissingen van de Commissie en het Hof zien in beginsel altijd op het specifieke complex van feiten dat in de casus voorligt. Het zal niet altijd mogelijk zijn daaruit algemene conclusies te trekken. Anders is dit uiteraard als meerdere zaken kunnen worden vergeleken op overeenkomsten en verschillen, en er zo een lijn kan worden gedestilleerd uit de jurisprudentie. Ook zijn sommige rechtsoverwegingen van de Commissie en het Hof meer algemeen geformuleerd.

De jurisprudentie inzake rechterlijke onafhankelijkheid ziet op alle soorten rechterlijke instanties en alle soorten leden daarvan. Het doet niet ter zake of de instantie een gerecht in de klassieke zin van het woord is. Als het gaat om de vaststelling van burgerlijke rechten en plichten, of een strafvervolging, moet de instantie aan de eisen van artikel 6 EVRM voldoen. Aan lekenrechters en juryleden worden bovendien dezelfde eisen gesteld als aan beroepsrechters.7 Hierbij moet in het oog gehouden worden dat het eindoordeel over de onafhankelijkheid altijd de rechterlijke instantie in haar geheel betreft en nooit de individuele leden van de rechterlijke instantie. Wel kan een rechterlijke instantie onafhankelijkheid in de zin van artikel 6 EVRM ontberen, omdat één of meer van haar leden niet onafhankelijk zijn.

In § 3.3 komen eerst de hoofdlijnen van de jurisprudentie inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid aan de orde. Het Hof heeft gaandeweg een soort standaardcriteria ontwikkeld aan de hand waarvan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een rechterlijke instantie worden beoordeeld. Bij de bespreking daarvan komt noodzakelijkerwijs ook de onpartijdigheid aan bod, omdat het Hof bij zijn beoordeling van een rechterlijke instantie beide aspecten vaak samen onderzoekt. Na deze uiteenzetting van de hoofdlijnen worden diverse afzonderlijke aspecten van onafhankelijkheid nader toegelicht. Het in de doctrine gebruikelijke onderscheid tussen functionele en rechtspositionele onafhankelijkheid noemt het Hof niet als zodanig, maar heeft inhoudelijk wel zijn neerslag in de jurisprudentie gekregen. De aspecten die nader worden toegelicht, betreffen respectievelijk de rechtspositionele onafhankelijkheid (§ 3.4), de functionele onafhankelijkheid (§ 3.5) en het ontbreken van een schijn van afhankelijkheid (§ 3.6). Paragraaf 3.7 omschrijft een aantal resterende waarborgen van rechterlijke onafhankelijkheid. De problematiek van de samenhang tussen onafhankelijkheid en onpartijdigheid in de jurisprudentie, die vooral tot uitdrukking komt waar het gaat om de samenstelling van diverse soorten gerechten, komt aan de orde in § 3.8. Tot slot volgt een bespreking van de verdragsrechtelijke begrippen ‘tribunal’ (art. 6 EVRM), ‘judge or other officer exercising judicial power’ (art. 5 lid 3 EVRM) en ‘court’ (art. 5 lid 4 EVRM), ten aanzien waarvan het vereiste van onafhankelijkheid geldt (§ 3.9 en § 3.10). In het navolgende gebruik ik zowel de term ‘rechterlijke instantie’ als de term ‘gerecht’, om een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM aan te duiden.

Hierna vergelijk ik de jurisprudentie regelmatig op concrete punten met de aanbeveling van het Comité van Ministers uit 1994 over de onafhankelijkheid.8 Ondanks dat het slechts gaat om een aanbeveling die geen authentieke interpretatie van rechterlijke onafhankelijkheid geeft, welke bevoegdheid immers is voorbehouden aan het Hof, moet de politieke betekenis van deze aanbeveling niet onderschat worden. Er heerst blijkbaar een gemeenschappelijke opvatting onder de lidstaten van de Raad van Europa over het belang van de rechterlijke onafhankelijkheid en de wenselijkheid om die notie ruim uit te leggen. Het kan zodoende wel een handvat voor het Hof vormen bij de interpretatie van artikel 6 EVRM.9