Onafhankelijkheid van de rechter (SteR nr. 3) 2011/3.9:3.9 Het begrip ‘gerecht’

Onafhankelijkheid van de rechter (SteR nr. 3) 2011/3.9

3.9 Het begrip ‘gerecht’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het onderzoek naar de onafhankelijkheid strekt zich uit over een ‘gerecht’, dat bovendien bij wet moet zijn ingesteld. Men kan zich afvragen in hoeverre dit begrip een zelfstandige betekenis heeft, of dat het alleen in samenhang met andere elementen uit artikel 6 EVRM, waaronder de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de instantie, wordt bezien.

Volgens het Hof hoeft een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM geen gerecht in de klassieke zin van het woord te zijn, dat deel uitmaakt van de gewone rechterlijke organisatie van een land (bijvoorbeeld de rechterlijke macht in Nederland).1 Voldoende is dat het gaat om een ambt dat de bevoegdheid heeft te beslissen op basis van rechtsregels volgens een voorgeschreven procedure in een zaak die onder het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM valt.2 Zo kunnen ook arbitrale colleges of tuchtrechtelijke colleges onder deze definitie vallen.3 De ontwikkeling van de jurisprudentie over de betekenis van het begrip ‘gerecht’ heeft afwisselend plaatsgevonden onder artikel 5 en 6 EVRM. Artikel 5 geeft personen bij onrechtmatige ontneming van hun vrijheid het recht op een voorziening bij een gerecht. Getrokken conclusies over de betekenis van de term ‘gerecht’ in de zin van artikel 5 EVRM, komen terug bij de uitleg van de term ‘gerecht’ in de zin van artikel 6 EVRM en omgekeerd.4 Daarom wordt de relevante jurisprudentie ten aanzien van beide bepalingen samen besproken.

Hoewel niet beslissend, is de naam die door een lidstaat aan een instantie is toegekend wel een belangrijke indicatie voor het bepalen van het karakter van die instantie.5 Zo werd het Politiecomité van het Zwitserse kanton Vaud in de nationale wetgeving omschreven als een ‘gemeentelijke autoriteit’. Op het eerste gezicht is dit dus een bestuurlijke autoriteit en geen rechterlijke autoriteit. Echter, omdat Vauds recht aan het politiecomité een rechterlijke functie opdraagt en de procedure voor het comité zodanig is dat de beklaagde de mogelijkheid krijgt zich te verdedigen, gaat het niettemin om een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM.6 Uit deze zaak blijkt duidelijk dat het Hof een verdragsautonome betekenis bezigt voor het begrip gerecht. Het gaat in de eerste plaats dus niet om de naam of organisatie van een instantie, maar om de soort functie die zij uitoefent. De vraag rijst wanneer er in inhoudelijk opzicht sprake is van de uitoefening van een rechterlijke functie. Een eerste – uitgebreide – aanzet voor de beantwoording van die vraag geeft de Commissie in haar rapport in de zaak Sramek:

‘In this connection it must first be observed that it is not decisive for the qualification of a certain authority as a ‚tribunal‛ within the meaning of Article 6 § 1 how it is classified in the domestic legal system. The only thing which matters is that it fulfills the substantive requirements of a tribunal, being an authority with power to decide legal disputes with binding effects for the parties. Although the exercise of certain discretionary powers is not entirely extraneous to its functions it is nevertheless characteristic of a tribunal that its decisions are not primarily left to its discretion, but must be arrived at in orderly proceedings conducted on the basis of the rule of law, i.e. proceedings enabling it to establish the legally relevant facts, and to apply pre-existing legal regulations or principles to these facts.’7

Deze visie is in verkorte vorm overgenomen door het Hof:

‘Under Austrian law, the Regional authority is not classified as one of the courts of the respondent State. For the purposes of Article 6, however, it comes within the concept of a ‘tribunal’ in the substantive sense of this expression: its function is to determine matters within its competence on the basis of rules of law, following proceedings conducted in a prescribed manner.’8

Hieruit volgt dat het moet gaan om de bevoegdheid om zaken (bindend) te beslissen op basis van rechtsregels en volgens een voorgeschreven procedure. Het is mogelijk dat één instantie meerdere functies vervult, waaronder een rechterlijke functie in voornoemde zin. Voor de vraag of deze instantie een rechterlijke instantie is in de zin van artikel 6 EVRM doet alleen die rechterlijke functie ter zake. De andere functies die de instantie vervult, zijn in dit opzicht irrelevant (overigens zijn die niet irrelevant met het oog op de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de instantie). In H. t. België klaagde H. erover dat de Antwerpse Raad van Orde van Advocaten niet voldeed aan de eisen die artikel 6 EVRM aan een rechterlijke instantie stelt, terwijl er geen beroep open stond tegen de beslissingen van de Raad. De Belgische regering merkte op dat, hoewel het betreffende orgaan gewoonlijk geen gerecht was, het wel als zodanig was opgetreden in deze zaak. Desondanks oordeelde de Commissie, met name op grond van de veelheid aan verschillende functies die de Raad uitoefende (administratief, regelgevend, beslissend, adviserend en disciplinair), dat de Raad geen gerecht was. Het Hof overwoog, in lijn met zijn eerdere jurisprudentie, dat een pluraliteit aan bevoegdheden op zichzelf niet kan verhinderen dat een organisatie een gerecht is voor sommige van deze bevoegdheden. De Raad oefende in casu een rechterlijke functie uit bij het nemen van de beslissing over het opnieuw toelaten van H. tot de Orde van Advocaten en daarmee tot het beroep van advocaat.9 Ook ad hoc gerechten, die zijn ingesteld voor de berechting van één of meer specifieke zaken, vallen onder de werking van artikel 6 EVRM.10

Dat een beslissing ook bindend moet zijn voor de partijen om te kunnen spreken van een rechterlijke instantie, volgt reeds impliciet uit de zaak Campbell en Fell11 en de frase ‘to determine matters’ uit de hierboven geciteerde rechtsoverweging in de zaak Sramek. Dit criterium komt explicieter aan bod in de zaak Benthem:

‘(…) However, a power of decision is inherent in the very notion of ‚tribunal‛ (niet-curs. PvdE) within the meaning of the Convention. Yet the [Administrative Litigation] Division tenders only advice. Admittedly, that advice is – as happened on the present occasion – followed in a great majority of cases, but this is only practice of no binding force, from which the Crown can depart at any moment. The proceedings before the Administrative Litigation Division of the Council of State thus do not provide the ‘determination by a tribunal of the matters in dispute’ which is required by Article 6 § 1.’12

Kortom, de Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State was geen rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM, omdat zij slechts adviseerde inzake het destijds bestaande Kroonberoep. De Kroon had het laatste en beslissende woord, maar was op haar beurt ook geen rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM, omdat zij niet aan de overige vereisten voldeed.13 In de zaak Van de Hurk preciseert het Hof het criterium in die zin dat de bindende uitspraak vervolgens niet gewijzigd moet kunnen worden door een niet-rechterlijk orgaan ten nadele van een individuele partij: ‘(...) the power to give a binding decision which may not be altered by non-judicial authority to the detriment of an individual party is inherent in the very notion of a ‘tribunal’ (...)’.14 Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) was volgens het Hof om die reden geen rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM. De regering was bevoegd de gevolgen van een uitspraak van het CBB geheel of ten dele teniet te doen wegens strijd met het algemeen belang (op grond van het toenmalige art. 74 Wet Arbo). De bevoegdheid om een bindende beslissing te nemen die niet gewijzigd kan worden door een niet-rechterlijke instantie is overigens mede vervat in het begrip onafhankelijkheid van artikel 6 EVRM.15 Hieruit blijkt hoezeer de begrippen gerecht en onafhankelijkheid in de jurisprudentie van het Hof nauw met elkaar verweven zijn.

Het Hof heeft reeds in 1968 in de zaak Neumeister uitgesproken dat een instantie ook onafhankelijk moet zijn ten opzichte van de uitvoerende macht en partijen, om als gerecht te kunnen worden aangemerkt.16 Onafhankelijkheid wordt dus van het begin af aan beschouwd als een constitutief element van het begrip gerecht. Dit vereiste komt in vele zaken terug, onder meer in de zaak De Wilde, Ooms en Versyp:

‘It is true that the Convention uses the word ‘court’ (French ‘tribunal’) in several of its Articles. It does so to mark out one of the constitutive elements of the guarantee afforded to the individual by the provisions in question (art. 2-1, art. 5-1-a, art. 5-1-b, art. 5-4, art. 6-1). In all these different cases it denotes bodies which exhibit not only common fundamental features, of which the most important is independence of the executive and of the parties to the case (see Neumeister), but also to guarantees of judicial procedure. The forms of the procedure required by the Convention need not, however, necessarily be identical in each of the cases where the intervention of a court is required. (…).’17

Overal waar het EVRM de term ‘gerecht’ gebruikt, is dat om een van de essentiële elementen die de betreffende verdragsbepaling garandeert aan te geven. Het verdrag duidt dan op organen met gemeenschappelijke fundamentele kenmerken, waarvan de meest belangrijke onafhankelijkheid van bestuur en partijen is, alsmede op waarborgen van een rechterlijke procedure. Het Hof benadrukt dat de te stellen procedurele eisen afhankelijk van de aard en omstandigheden van de zaak kunnen verschillen. Dat geldt echter niet voor de vereiste onafhankelijkheid van het gerecht. Die eis is voor elk gerecht gelijk. Hieruit blijkt bovendien dat het Hof een koppeling maakt tussen het orgaan (het gerecht) en de kenmerken waaraan dat orgaan moet voldoen (onder meer onafhankelijkheid).

De jurisprudentie over het begrip gerecht begint eind jaren tachtig vaste vormen te krijgen. In de zaak Belilos worden alle eerder in de jurisprudentie ontwikkelde elementen samengevoegd in één overweging:

‘A tribunal is characterised in the substantive sense of the term by its judicial function, that is to say determining matters within its competence on the basis of rules and after proceedings continued in a prescribed manner. It must also satisfy a series of further requirements – independence, in particular of the executive; impartiality; duration of its members’ term of office; guarantees afforded by its procedure – several of which appear in the text of Article 6 § 1 itself.’18

Kortom, het begrip rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM mag volgens het Hof enkel worden gebezigd als naast de uitoefening van een rechterlijke functie aan bepaalde extra voorwaarden is voldaan, waarvan enkele staan opgesomd in artikel 6 EVRM zelf, zoals de onafhankelijkheid. De Werd drukt het als volgt uit:

‘De vraag wie of wat precies een gerecht constitueert, wordt door het verdrag, en ook door de Straatsburgse jurisprudentie, in institutionele zin niet gedefinieerd. Veeleer is er sprake van een – ondoorzichtig – materieel criterium. Ondergrens is dat rechters van een ‘bij de wet ingesteld gerecht’ hun beslissingen kunnen baseren op hun eigen, vrije oordeel omtrent feiten en rechtsgronden, zonder binding ten opzichte van partijen en het overheidsapparaat en zonder dat die beslissingen door een ander dan in dezelfde zin onafhankelijke rechterlijke instantie kunnen worden gewijzigd. Daaruit volgt al dat het orgaan tribunal (vertaald als ‘rechterlijke instantie’ of ‘gerecht’) en de eisen die daaraan worden gesteld (onafhankelijk / onpartijdig en bij de wet ingesteld) door elkaar lopen. Wie daartoe wél, en wie er niet toe behoren, valt niet vooraf aan te geven.’19

Voor de lidstaten is met name van belang dat zij de volgende stelregel in het oog houden:

‘On the one hand, it is not enough for the national legislature to designate an authority as a court if this does not correspond to (…) requirements of independence and impartiality. On the other hand, administrative authorities that are largely independ-ent and free of directives may, under certain circumstances, satisfy the requirements of a tribunal pursuant to [the Convention].’20

In dit opzicht staan de inhoudelijk eisen van artikel 6 EVRM, waaronder de onafhankelijkheid, voorop.

Uit de hierboven besproken jurisprudentie valt hooguit als algemene conclusie af te leiden, dat het bij de term ‘gerecht’ gaat om een functioneel inhoudelijk criterium. De daar toegekende betekenis moet gezien worden in het licht van de totale omvang aan waarborgen die artikel 6 EVRM biedt. Een instantie is volgens het Hof pas een gerecht in de zin van artikel 6 EVRM indien zij:

1.

inhoudelijk gezien ‘judicial functions’ vervult, dat wil zeggen zaken beslist op basis van rechtsregels en volgens een vooraf opgestelde procedure;21

2.

onafhankelijk is van bestuur en partijen,22 mede gezien de ambtstermijn van de leden;23

3.

procedurele garanties biedt;24

4.

onpartijdig is;25

5.

een bindende beslissing kan geven;26

6.

beschikt over ‘full jurisdiction’ (beantwoording van alle feitelijke en rechtsvragen);27

7.

haar rechterlijke beslissing wordt nageleefd door de overheid (tenuitvoerlegging).28

De enige twee elementen uit de bovenstaande opsomming die eigen zijn aan het begrip gerecht, dus die niet tevens terugkomen in de jurisprudentie ten aanzien van andere waarborgen van artikel 6 EVRM, zijn het eerste en het zesde element. De onafhankelijkheid, onpartijdigheid en vele procedurele garanties zijn expliciet in artikel 6 EVRM zelf terug te vinden. Het vereiste van een bindende beslissing wordt tevens aangemerkt als onderdeel van de onafhankelijkheid. Het laatste vereiste dat een eenmaal gegeven rechterlijke beslissing ook daadwerkelijk ten uitvoer moet worden gelegd door de overheidsorganen van een staat (zowel wat betreft de rechtsgevolgen, als wat betreft het feitelijke effect), vloeit met name voort uit de algemene notie van fair trial. Net zoals het recht op toegang tot de rechter in artikel 6 EVRM wordt gelezen, omdat de bepaling anders illusoir zou zijn, wordt het recht op tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing daarin gelezen.29

De eis dat een rechterlijke instantie bij wet moet zijn ingesteld, beoogt te voorkomen dat gerechten (speciaal voor een gelegenheid) in het leven worden geroepen door het bestuur. Deze eis staat niet in de weg aan de instelling van gespecialiseerde gerechten. Een instantie kan best worden belast met de berechting van (een beperkt aantal) specifieke zaken, zolang dat maar bij wet gebeurt. De term ‘gerecht dat bij de wet is ingesteld’ ziet op:

‘both the establishment of the court and the determination of its material and territorial jurisdiction. The aim is to ensure that judicial organisation is not dependent on the Executive but is regulated by law. (…) The Commission reiterates that it is the object and purpose of this provision of the Convention that in a democratic society the judicial organisation – i.e. the establishment of a court and the definition of the subject-matter and territory over which it exercises its jurisdiction – must not depend on the discretion of the Executive, but should be regulated by law emanating from parliament.’30 (niet-curs. PvdE)

De eis dat een rechterlijke instantie moet zijn ingesteld bij wet, hangt dus samen met onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie ten opzichte van de uitvoerende macht. Het gaat hier niet om de functionele onafhankelijkheid (ook een gerecht dat zou zijn ingesteld door het bestuur kan in theorie onafhankelijk functioneren), maar om een vorm van onafhankelijkheid op institutioneel niveau. Alleen de wetgever beslist over het bestaansrecht van een rechterlijke instantie. Overigens is gedelegeerde wetgeving met betrekking tot de inrichting van een rechterlijke organisatie toegestaan. Artikel 6 EVRM eist niet dat elk detail van de inrichting bij wet wordt geregeld, indien de wet maar minimaal het organisatorische raamwerk vastlegt.31 Het binnen een gerecht toedelen van een concrete zaak aan een bepaalde kamer op basis van bestaande regels is een administratieve zaak en betreft geen ‘establishment of the court’.32

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.