3.6 Schijn van afhankelijkheid

Sluitstuk in het onderzoek naar de onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie is de uiterlijke schijn van de betreffende instantie. De rechterlijke instantie moet niet alleen daadwerkelijk onafhankelijk zijn, getoetst aan de tot nu toe besproken elementen van onafhankelijkheid, maar ook naar buiten toe de indruk wekken onafhankelijk te zijn.1 De rechterlijke instantie mag dus zelfs geen schijn van afhankelijkheid oproepen. Hieraan hecht het Hof, onder verwijzing naar het motto ‘justice must not only be done, it must also be seen to be done’, groot belang. Het gaat hier immers om het vertrouwen dat gerechten behoeven in een democratische samenleving en in strafzaken bovenal van de verdachte.2 Ziet de burger dat zijn zaak wordt behandeld door een onafhankelijke rechter, of kan hij daaraan twijfelen? Een wantrouwige burger zal al snel twijfelen aan de onafhankelijkheid (en onpartijdigheid), vandaar ook dat het Hof uitgaat van een objectieve maatstaf. De vraag is dus: wanneer kan men gerechtvaardigd twijfelen aan de onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie? En gaat het daarbij om twijfels betreffende het ambt (de rechterlijke instantie), de ambtsdrager (de leden van de rechterlijke instantie), of beide?

De zaak Campbell en Fell, over een disciplinair gevangeniscomité, illustreert goed dat die twijfel aan de onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie objectief moet zijn:

De indruk van de gevangenen dat gevangeniscomités een nauwe band hebben met het gevangenisbestuur was in casu dus niet objectief gerechtvaardigd. Het bestaan van dergelijke gevoelens aan de zijde van gevangenen is waarschijnlijk onvermijdelijk in een disciplinaire toezichtverhouding. De gevangenen konden op grond van het enkele feit dat er contacten waren tussen het gevangeniscomité en de gevangenisautoriteiten, welke contacten er ook waren tussen het gevangeniscomité en de gevangenen zelf, redelijkerwijs niet denken dat het comité afhankelijk was van die autoriteiten. De objectiviteitseis is later wat algemener gefor-muleerd: ‘In deciding whether there is a legitimate reason to fear that a particular court lacks independence and impartiality, the standpoint of the accused is important without being decisive.’4

Een schijn van afhankelijkheid kan op vele gronden ontstaan. Het is geen autonoom criterium. Schijn van afhankelijkheid kan ontstaan ten aanzien van elk van de eerder in dit hoofdstuk besproken elementen van onafhankelijkheid.5 De door het Hof geconstateerde schijn van afhankelijkheid levert de verdragsschending op, maar uiteraard vloeit die voort uit de achterliggende gronden, bijvoorbeeld omdat de rechter in een uiterst zwakke rechtspositie verkeert, of omdat hij functioneel ondergeschikt is aan bestuurlijke autoriteiten. Hierbij gaat het dus om dezelfde elementen als in de voorgaande paragrafen. Bijgevolg is een groot deel van de jurisprudentie inzake de schijn van afhankelijkheid daarin reeds aan de orde gekomen. Bij de analyse van de jurisprudentie gaat het immers om de aard van het gebrek op grond waarvan de rechterlijke instantie niet onafhankelijk is, dan wel lijkt. Het verschil tussen beide is enkel dat de toets van uiterlijke schijn (lijkt) strenger is dan de aanvankelijke toets van onafhankelijkheid (is). Ook als een rechterlijke instantie in werkelijkheid wel onafhankelijk is, kan men op grond van het voorkomen van die rechterlijke instantie twijfelen aan haar onafhankelijkheid, als gevolg waarvan artikel 6 EVRM alsnog is geschonden.

Uit een aantal zaken blijkt duidelijk dat de toets of een rechterlijke instantie een schijn van afhankelijkheid draagt strenger is dan de beoordeling van de daadwerkelijke onafhankelijkheid van die instantie. Een voorbeeld waarin dit verschil duidelijk naar voren komt is de zaak Bryan.6 Omdat de minister de beslissingsbevoegdheid van de volgens het Hof overigens onafhankelijke inspecteur (een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM) kon intrekken, had deze een schijn van afhankelijkheid. Ook in de zaak Belilos, hieronder nader toegelicht, meent het Hof dat er in de praktijk sprake is van een onafhankelijke rechterlijke instantie, maar daarover bij de burgers niettemin twijfels kunnen rijzen.

Cumulatie van een rechterlijke functie en een andere (bestuurlijke) functie in één persoon of orgaan houdt met het oog op de schijn van afhankelijkheid een groot risico in. Het is goed mogelijk dat het gerecht in de praktijk onafhankelijk is in de uitoefening van de rechterlijke functie, maar men zal niettemin al snel kunnen twijfelen aan de onafhankelijkheid van (een of meer leden van) dat orgaan, eenvoudigweg op grond van die dubbelfunctie. Met name als één of meer leden van een gerecht ondergeschikt zijn aan de uitvoerende macht in de nietrechterlijke functie, is nauwelijks te ontkomen aan een schijn van afhankelijkheid. Dit doet zich geregeld voor bij ambtenaren van welke soort dan ook (bestuurlijke, politieambtenaren of militairen), die als lekenrechter of deskundige deel uitmaken van een rechterlijke instantie. Het probleem in die zaken is tweeledig. Ambtenaren bevinden zich per definitie in een hiërarchische organisatie, als gevolg waarvan zij noch functioneel onafhankelijk zijn (want vatbaar voor aanwijzingen en beoordelingen van hun meerdere, ook al is dat niet ten aanzien van de rechterlijke taakuitoefening), noch rechtspositioneel onafhankelijk zijn (want veelal benoemd door de bestuurlijke organisatie waarin zij werkzaam zijn en vatbaar voor overplaatsing in een andere functie daarbinnen, wat de facto ontslag uit de rechterlijke functie betekent). Daarnaast is bij ondergeschiktheid van een rechter ook al snel de schijn van partijdigheid van de betreffende rechter opgewekt. Hoe kan een rechter die ondergeschikt is, al dan niet ten opzichte van partijen, tot een eigen, neutraal oordeel komen? Men kan op zijn minst vrezen dat dit niet het geval zal zijn, zodat er derhalve sprake is van respectievelijk een gebrek aan onafhankelijkheid en een gebrek aan onpartijdigheid.7 Vandaar ook dat vooral in zaken waar het gaat om de ‘schijn’ het Hof de onafhankelijkheid en onpartijdigheid samen beziet (zie verder § 3.8).

Als voorbeeld kan de zaak Belilos dienen.8 Feitelijk voldeed het Politiecomité aan de door artikel 6 EVRM vereiste onafhankelijkheid en onpartijdigheid, maar het Hof oordeelde uiteindelijk toch dat artikel 6 EVRM was geschonden, omdat een eerste indruk van het Politiecomité wel twijfels aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid kon oproepen. Wat betreft de uit te voeren functie en de interne organisatie van het eenkoppige Politiecomité is volgens het Hof relevant, dat de ambtenaar die de functie vervult kan worden ‘teruggeroepen’ om andere overheidstaken uit te voeren. De gewone burger zal geneigd zijn hem te zien als elk ander lid van de politie, ondergeschikt aan zijn meerderen en loyaal jegens zijn collega's. Een dergelijke situatie kan het vertrouwen ondermijnen dat een rechterlijke instantie moet genieten in een democratische samenleving. De klager kon gerechtvaardigd twijfelen aan de onafhankelijkheid en organisatorische onpartijdigheid van het Politiecomité. In dit geval hoefde de persoon tijdens zijn functioneren als rechter geen andere taken uit te voeren, maar het feit dat hij dat op zeker moment weer zou moeten doen, was voldoende om te twijfelen aan zijn onafhankelijkheid. Het betreft hier een schijn van afhankelijkheid van het ambt (het Politiecomité) als zodanig. De persoon (ambtsdrager) die zitting had in het Politiecomité, viel persoonlijk geen afhankelijkheid en partijdigheid te verwijten.9

In een tweetal beslissingen van de Commissie komt tot slot nog een ander element naar voren, dat volgens haar een schijn van afhankelijkheid kan opwekken, dat echter door het Hof nooit letterlijk is overgenomen. Het betrof de vermeende afhankelijkheid van de al vaker genoemde Oostenrijkse landherzieningscommissies op grond van een gebrek aan duidelijk herkenbare organisatorische scheiding tussen rechterlijke organen en de uitvoerende macht: