I.3.2.2 De herzieningsprocedure bij koninkrijksaangelegenheden

Eind 1954 kwam het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) tot stand. 1 Dat had invloed op de praktijk. Eerst volgt een kleine uitweiding. Op basis van artikel 5, tweede lid, van het Statuut neemt de Grondwet het Statuut in acht, waarmee het Statuut hiërarchisch boven de Grondwet is komen te staan. De totstandkoming van het Statuut heeft hierdoor gevolgen voor de grondwetsherzieningsprocedure.

Het Statuut wijst een aantal rijksaangelegenheden aan in artikel 3 lid 1 die elders (en dus ook de Grondwet) kunnen zijn bepaald.2 Artikel 5 lid 1 Statuut bepaalt vervolgens dat een aantal rijksaangelegenheden in de Grondwet geregeld kan worden.3 De grondslagen van het koninkrijksrecht staan dus niet uitsluitend in het Statuut. Gedeeltelijk geldt een aantal bepalingen van de Grondwet dus als een rijksaangelegenheid (bijv. artt. 24 t/m 41 Gw). Implicatie hiervan is dat er verschillende varianten van de herzieningsprocedure ontstonden. Allereerst is van belang dat als een (verklarings)wet een koninkrijksaangelegenheid aangaat, de vorm van een rijkswet moet hebben, zie artikel 14 Statuut e.v. Bijvoorbeeld, een verklaringswet met betrekking tot de herziening van bepalingen betreffende de internationale betrekkingen (zoals artikel 91 Gw) moet in de vorm een rijkswet. Bovendien bepaalt artikel 5 lid 3 Statuut dat de artikelen 15 tot en met 20 Statuut ook van toepassing zijn bij een behandeling van een voorstel in eerste én in tweede lezing, mits het uiteraard een aangelegenheid van het Koninkrijk betreft. Hier geldt dus steeds een combinatie van de rijkswetprocedure met de grondwetsherzieningsprocedure. Als een grondwetsherziening het Koninkrijk aangaat, dan garandeert het Statuut zo de mogelijkheid van inspraak en invloed door afgevaardigden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten, alsook door de Gevolmachtigde ministers van de regeringen van die landen, zie de artikelen 15 tot en met 20 Statuut.

Wie neemt nu de beslissing welke procedure gevolgd moet worden? Hierover kan in ieder geval overleg plaatsvinden tussen het betrokken ministerie en de kabinetten van de Gevolmachtigde Ministers of overleg met de ambtenaren van de Caribische landen.4 In principe kan de minister het voorstel voorleggen aan de ministerraad, en de ministerraad kan vervolgens beslissen om de rijkswetprocedure al dan niet te volgen. Het kan dus voorkomen dat de rijkswetprocedure niet wordt gevolgd, terwijl dat wél had gemoeten. Er kan bovendien onduidelijkheid bestaan over de vraag of een rijksaangelegenheid aan de orde is en welke procedure gevolgd moet worden.5 Deze problematiek speelt overigens niet alleen bij grondwetsherzieningen maar ook bij de totstandkoming of wijziging van gewone wetten.

Indien, de rijkswetprocedure wél wordt gevolgd, dan beslist de rijksministerraad over de indiening. In de rijksministerraad kunnen de gevolmachtigde ministers deelnemen, maar deze hebben geen getalsmatig overwicht. Verdere bijzonderheden aan de rijkswetsprocedure zijn dat de Raad van State van het Koninkrijk adviseert (artikel 13 lid 3 Statuut) en dat de gevolmachtigde ministers, zonder stemrecht, deelnemen aan de beraadslagingen en amendementen voorstellen in de Tweede Kamer (artikel 17 Statuut).

Los van het bovenstaande bestaan er nóg twee bijzondere varianten van de grondwetsherzieningsprocedure. Ten eerste, wijzigingen in de Grondwet over fundamentele mensenrechten en vrijheden, de regering, de bevoegdheden van vertegenwoordigende lichamen en rechtspraak, worden gelet op artikel 45 Statuut geacht Aruba, Curaçao en Sint Maarten te raken. Het gevolg hiervan is dat op grond van artikel 10 Statuut de Gevolmachtigde Ministers kunnen deelnemen aan de vergaderingen van de rijksministerraad, hoewel het gaat om een bepaling van landsrecht. Overigens geldt hier niet dat de artikelen 15 tot en met 20 Statuut van toepassing zijn.

Ten tweede, de Grondwet neemt sinds 1954 het Statuut in acht. Om die reden stond de grondwetherziening van 1956 deels in het teken van de ontstane nieuwe rechtsorde. Dit had ook implicaties voor de herzieningsprocedure zelf. Nu artikel 55 van het Statuut expliciet de mogelijkheid gaf om het Statuut te wijzigen zodat deze zou afwijken van de Grondwet, vond de grondwetgever gelet op artikel 5 lid 2 Statuut het logisch om op deze situatie te anticiperen. In 1956 volgde daarom een variatie op de grondwetsherzieningsprocedure in het nieuwe artikel 213 Gw (1956):

Volgens deze bepaling kan de formele wetgever de Gw in overeenstemming brengen met het Statuut. Het huidige artikel 142 Gw is slechts een redactionele wijziging van de versie van 1956.6 Toepassing van artikel 142 Gw heeft nooit plaatsgevonden.7