2.5.3 Structuurfondsen: ESF en EFRO

De Europese subsidies uit de structuurfondsen worden verstrekt om de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen.1 In de huidige programmaperiode 2007-2013 zijn alleen het ESF en het EFRO als structuurfonds gekwalificeerd.2 De rechtsgrondslag voor deze fondsen is te vinden in de artikelen 162 en 175 vwEu.3 Het ESF ondersteunt beleidsmaatregelen die erop zijn gericht de kansen op de arbeidsmarkt te verbeteren.4 Het EFRO is gericht op de ontwikkeling en structurele aanpassing van regionale economieën door investeringen in bijvoorbeeld innovatie en de kenniseconomie en duurzame stedelijke ontwikkeling.5 In vorige programmaperioden behoorden ook het EOGFL-O en het FIOV tot de structuurfondsen. Inmiddels zijn deze fondsen omgezet in respectievelijk het ELFPO en het Europees Visserijfonds en geïntegreerd in het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid.6

Subsidiëring vanuit de structuurfondsen geschiedt op basis van door de EU vastgestelde doelstellingen. In vorige programmaperioden waren dat er maximaal zes, tegen drie in de huidige programmaperiode. Subsidiëring uit hoofde van deze doelstellingen is doorgaans niet voor alle regio's mogelijk. In de programmaperiode 1988-1993 kwam een regio bijvoorbeeld alleen voor doelstelling 1 in aanmerking indien het BBP per inwoner gedurende de laatste drie jaren lager was dan 75% van het communautaire gemiddelde.7 Zo bestonden er lijsten voor regio's die vielen onder doelstelling 1, doelstelling 2 en doelstelling 5b. De totstandkoming van dergelijke lijsten gaat gepaard met stevige onderhandelingen. De lidstaten — ook de minder arme proberen doorgaans voor zoveel mogelijk doelstellingen in aanmerking te komen; dit levert immers de meeste Europese subsidies op. Vandaar dat bijvoorbeeld de provincie Flevoland na onderhandelingen tussen de Europese Commissie en Nederland in de programmaperiode 1994-1999 als achterstandsregio werd aangemerkt.8

In vorige programmaperioden werden ook door de Europese Commissie voorgestelde communautaire initiatieven uit de structuurfondsen gefinancierd. Deze initiatieven ondersteunden acties die volgens de Europese Commissie van bijzonder belang waren voor de Gemeenschap en dienden de acties uit hoofde van de doelstellingen te completeren.9 Zij werden door de lidstaten ten uitvoer gelegd, zodat ook in dat kader een nationale subsidieverhouding bestond tussen nationale uitvoeringsorganen en de eindontvanger van de Europese subsidie. In de programmaperiode 1994-1999 bestonden maar liefst vijftien communautaire initiatieven.10 Om de vrijheid van de Europese Commissie te beknotten, werd in de Verordening nr. 1260/1999 expliciet bepaald dat er in de programmaperiode 2000-2006 slechts vier communautaire initiatieven zouden zijn, namelijk INTERREG,11 gericht op grensoverschrijdende samenwerking, LEADER,12 gericht op plattelandsontwikkeling, URBAN,13 gericht op de steden, en EQUAL,14 gericht op de gelijkheid van mannen en vrouwen.15 Vanaf de programmaperiode 2007-2013 zijn de communautaire initiatieven ter vereenvoudiging geïntegreerd in de structuurfondsen (EQUAL, INTERREG en URBAN) en het ELFPO (LEADER).

In vorige programmaperioden ontving Nederland subsidies uit het ESF en het EFRO en nam ook deel aan communautaire initiatieven. Met name de uitvoering van het ESF, doelstelling 3, door de Arbeidsvoorziening heeft in de jaren negentig tot veel problemen geleid.16 De administraties van de ESFprojecten waren niet in orde, ESF-subsidies werden verstrekt aan niet-bestaande projecten en de Arbeidsvoorziening was de regie over de controles totaal kwijt. Gerechtelijke procedures ten gevolge van terugvorderingen van de eindontvangers van de ESF-subsidies zijn anno 2012 nog steeds niet allemaal afgerond. Ook de EFRO-subsidies hebben in de programmaperiode 2000-2006 voor problemen gezorgd. De Europese Commissie heeft van de lidstaat Nederland EFROgelden teruggevorderd wegens het niet-naleven van de Europese aanbestedingsregels en wegens het niet-voldoen van de beheers- en controlesystemen.17 Of deze terugvordering door de Europese Commissie ook zal leiden tot terugvorderingen bij de eindontvangers van de Europese subsidies is nog niet bekend.18

In de programmaperiode 2007-2013 is het verstrekken van Europese subsidies mogelijk in het kader van drie doelstellingen: de convergentiedoelstelling, gefinancierd uit het ESF, EFRO en het Cohesiefonds;19 de doelstelling Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid, gefinancierd uit het ESF en EFRO en de doelstelling Europese territoriale samenwerking, gefinancierd uit het EFRO.20 Voor Nederland zijn alleen de laatste twee doelstellingen relevant, nu alleen de armste regio's van Europa in aanmerking komen voor de convergentiedoelstelling. Gelet hierop ontvangt Nederland geen gelden uit het Cohesiefonds, maar alleen uit het EFRO en het ESF.21

In de huidige programmaperiode is de uitvoering van het ESF in handen van het Agentschap szw, onder verantwoordelijkheid van de minister van szw. Subsidieverstrekking vindt plaats op grond van de Subsidieregeling ESF 2007-2013. Een voorbeeld van een Nederlands ESF-project is de scholing van werknemers van Ballast Nedam.22 De EFRO-subsidies die Nederland ontvangt uit hoofde van de doelstelling Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid worden gecoordineerd door de minister van EL&I. Er zijn op nationaal niveau vier programma's die worden uitgevoerd door het dagelijks bestuur van SNN,23 GS van de provincie Noord-Brabant,24 GS van de provincie Gelderland25 en B&W van de gemeente Rotterdam.26 Zij verstrekken EFRO-subsidies op grond van de zelfstandige amvb, het Besluit EFRO, en de ministeriële regeling EFRO doelstelling 2. Europese subsidies uit het EFRO zijn bijvoorbeeld verstrekt aan het project Kustbatterij Diemerdam; het gaat daarbij om de creatie van een recreatieplek bij het IJmeer voor Amsterdammers.27

Uit hoofde van de doelstelling Europese territoriale samenwerking — het oude communautaire initiatief INTERREG — zijn EFRO-subsidies beschikbaar voor duurzame, grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking tussen de lidstaten. De EFRO-subsidies die worden ontvangen voor grensoverschrijdende samenwerking (INTERREG IVA) worden gecoordineerd door de minister van EL&I. Het gaat om de programma's Duitsland-Nederland,28 Vlaanderen-Nederland,29 Twee zeeën30 en Euregio Maas-Rijn. Op grond van het Duits-Nederlands programma is bijvoorbeeld een EFROsubsidie verstrekt voor de ontwikkeling van de internationale buslijn 55 tussen Groesbeek, Kranenburg en Kleve.31 Alleen voor het programma Euregio Maas-Rijn is een Nederlands bestuursorgaan aangewezen als subsidieverstrekker, namelijk het bestuur van de Stichting Euregio Maas-Rijn. De overige INTERREG IVA-programma's en de programma's voor INTERREG IVB (transnationale samenwerking) en wc (grensoverschrijdende samenwerking) waarbij Nederland is betrokken worden uitgevoerd door autoriteiten van andere lidstaten.32 Nederland verstrekt wel cofinanciering, namelijk op grond van de Subsidieregeling EFRO doelstelling 3 (INTERREG IVA) en de Rijkscofinancieringsregeling INTERREG IV (B en C). Programma's uit hoofde van INTERREG IVB en wc worden gecoordineerd door de minister van Infrastructuur en Milieu.