De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/5.7.8.2:5.7.8.2 Directe toepassing en de ongeschreven beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/5.7.8.2

5.7.8.2 Directe toepassing en de ongeschreven beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de vorige paragraaf kwam reeds aan de orde dat wanneer in een Europese subsidieregeling een Europees stelsel van maatregelen en sancties is neergelegd, geen ruimte bestaat voor toepassing van een nationale uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen. Van een dergelijk stelsel is sprake indien een nationaal uitvoeringsorgaan niet of nauwelijks beoordelingsmarge heeft welke sanctie geldt bij welke onregelmatigheid, aan wie een sanctie moet worden opgelegd,1 in welke gevallen Europese subsidies onverschuldigd zijn betaald en dus moeten worden teruggevorderd en ook in welke gevallen van sancties en maatregelen kan worden afgezien. In dat geval wordt het leggen van administratieve sancties en het terugvorderen van Europese subsidies primair beheerst door het Europese recht.2 Omdat nationale uitvoeringsorganen een dergelijk stelsel van maatregelen en sancties direct kunnen toepassen en geen ruimte bestaat voor toepassing van het nationale recht, moet het ongeschreven vertrouwensbeginsel Europees worden ingevuld.3 De omstandigheid dat de desbetreffende Europese subsidieverordening niet voorziet in een specifieke codificatie van het vertrouwensbeginsel, maakt dit niet anders.

In het arrest Köserei Champignon Hofmeister maakt het Hof duidelijk dat een onderscheid bestaat tussen Europese subsidies waarbij de terugvordering moet worden gerealiseerd met behulp van het nationale recht en Europese subsidies waarbij geldt dat de voorwaarden voor terugvordering zijn neergelegd in een Europese verordening en derhalve geen ruimte bestaat voor toepassing van het nationale recht.4 Het Hof bepaalt expliciet dat de uitleg van het Europese recht in de arresten Steff Houlberg5en Oelmühle6 - waarin juist wel ruimte bestond voor toepassing van de nationale uitleg van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel - niet geldt, nu de voorwaarden voor terugvordering in de Europese verordening zijn bepaald.

Wanneer het vertrouwensbeginsel Europees moet worden ingevuld, betekent dit dat een beroep op dat beginsel door een eindontvanger nauwelijks kans van slagen heeft. Op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie geldt immers dat handelingen dan wel een praktijk van nationale uitvoeringsorganen die tot gevolg hebben gehad dat in strijd met een duidelijke bepaling van EUrecht Europese subsidies zijn verstrekt, er niet toe kunnen leiden dat aan eindontvangers van Europese subsidies met een beroep op het vertrouwensbeginsel geen sancties of administratieve maatregelen zullen worden opgelegd.7 Voorts kan geen beroep op het Europese vertrouwensbeginsel worden gedaan door een ontvanger van een Europese subsidie die zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke schending van de geldende regeling.8 Er bestaat geen ruimte voor contra legem werking van het vertrouwensbeginsel, zelfs niet indien een eindontvanger te goeder trouw is.9 Indien een nationaal uitvoeringsorgaan de Europese subsidieregelgeving niet heeft nageleefd ten gevolge waarvan een Europese subsidie ten onrechte is toegekend, geldt wel dat de eindontvanger van de Europese subsidie in het kader van een terugvorderingsprocedure alsnog de gelegenheid moet hebben om te bewijzen dat recht op een Europese subsidie bestaat.10 Het feit dat een nationaal uitvoeringsorgaan opzettelijk of bij vergissing een Europese subsidie heeft verstrekt, heeft echter niet tot gevolg dat het vertrouwensbeginsel aan terugvordering door datzelfde nationale uitvoeringsorgaan in de weg staat.11 Uit de Europese subsidieverordeningen moet wel duidelijk blijken dat de handeling van het nationaal uitvoeringsorgaan in strijd was met het Europese recht, dan wel dat sprake is van een schending van het Europese recht. Gelet op het belang dat het Hof van Justitie in het kader van de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel hecht aan de professionaliteit van de eindontvanger van Europese subsidie, zal daarvan al snel sprake zijn.12 Het Hof van Justitie acht het bijvoorbeeld niet onredelijk dat professionele marktdeelnemers het Publicatieblad van de EU lezen om zo op de hoogte te geraken van het Europese recht dat op hen van toepassing is.13 Het is de vraag of het Hof van Justitie hier niet uit het oog verliest dat het nationale uitvoeringsorgaan — dat toch zeker ook wel als deskundig mag worden aangemerkt — het Europese recht verkeerd heeft toegepast. Het is naar mijn mening niet redelijk dat het risico voor uitvoeringsfouten geheel bij de eindontvanger wordt neergelegd.

Let wel, in vrijwel alle landbouwsubsidieverordeningen is het vertrouwensbeginsel inmiddels gecodificeerd.14 Bepaald is dat de terugbetalingsverplichting van onverschuldigd betaalde Europese subsidies niet geldt, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de landbouwer de fout redelijkerwijs niet zelf had kunnen ontdekken. Over de uitleg van deze bepaling bestaat nog geen Europese jurisprudentie. Een dergelijke invulling van het Europees vertrouwensbeginsel lijkt genuanceerder dan de Europese invulling van het ongeschreven vertrouwensbeginsel.

Volgens de jurisprudentie in douanezaken waarin een soortgelijke bepaling van toepassing is,15 is het gewettigd vertrouwen van een belastingschuldige slechts vatbaar voor bescherming, indien het de bevoegde autoriteiten 'zelf' zijn geweest die de grondslag hebben gecreëerd voor dat gewettigd vertrouwen. Enkel vergissingen die aan een actieve gedraging van de bevoegde autoriteiten zijn toe te schrijven, geven derhalve recht op niet-navordering van douanerechten.16 Voorts staat het aan de nationale rechter om te beoordelen of de vergissing van de autoriteiten van dien aard is geweest, dat een belastingschuldige te goeder trouw deze redelijkerwijze niet kon ontdekken,17 waarbij hij moet letten op de aard van de vergissing, de beroepservaring van de betrokken ondernemer en de mate van de door hem betrachte zorgvuldigheid.18 Ter beoordeling van de aard van de vergissing moet worden nagegaan of de regeling ingewikkeld is, of andersom, of die regeling voldoende eenvoudig is, en hoelang de autoriteiten aan hun onjuiste zienswijze zijn blijven vasthouden.19 Voorts is relevant de formulering van de doelstelling van de betrokken bepalingen, het feit dat de vergissing ook in andere handelingen van de betrokken lidstaat is begaan en het bestaan van meningsverschillen tussen de lidstaten over de wijze waarop de relevante bepalingen moeten worden uitgelegd.20 Met betrekking tot de beroepservaring van de belastingschuldige moet de nationale rechter nagaan of hij beroepsmatig voornamelijk op het gebied van de in- en uitvoer werkzaam is en of hij al een zekere ervaring heeft met de handel in de betrokken goederen, in het bijzonder of hij in het verleden al dergelijke transacties heeft verricht, waarbij de heffingen wel correct waren berekend.21 Wat betreft de zorgvuldigheid is relevant dat het Hof van Justitie ervan uitgaat dat een professioneel marktdeelnemer zich door lezing van het Publicatieblad ervan moet vergewissen van het Europese recht dat op zijn transacties van toepassing is.22 Het Publicatieblad moet zorgvuldig worden geraadpleegd en in geval van twijfel over de betekenis ervan, moet alle mogelijke opheldering worden gezocht om te controleren of deze twijfel al dan niet gerechtvaardigd was.23 In artikel 220 van het Communautair Douanewetboek is verder voorgeschreven dat de aangever aan alle voorschriften van de geldende bepalingen moet hebben voldaan.24 Uit de jurisprudentie blijkt dat dit voorschrift zo moet worden gelezen dat de aangever verplicht is de bevoegde douaneautoriteiten alle noodzakelijke inlichtingen te verschaffen voor de gewenste douanebehandeling van de betrokken goederen.25 Het afzien van navordering door de nationale autoriteiten dient in bepaalde gevallen te worden voorgelegd aan de Europese Commissie; deze neemt bij beschikking de uiteindelijke beslissing of in het voorgelegde geval al dan niet tot navordering moet worden overgegaan.26

De jurisprudentie in douanezaken laat derhalve zien dat een gecodificeerd vertrouwensbeginsel niet per definitie een nuancering van het verbod van contra legem behoeft in te houden. Wanneer in strijd wordt gehandeld met de Europese subsidieverordeningen is dan ook niet waarschijnlijk dat het Hof van Justitie, daartoe gevraagd door de nationale rechter, tot het oordeel zal komen dat de landbouwer de fout redelijkerwijs niet zelf had kunnen ontdekken. Er wordt immers van uitgegaan dat een professioneel landbouwer zich door lezing van het Publicatieblad op de hoogte stelt van de op hem van toepassing zijnde regels. Het risico dat nationale uitvoeringsorganen in strijd handelen met duidelijke bepalingen van Europees recht, wordt derhalve steeds op de eindontvanger van de Europese subsidie afgewenteld. De terugbetalingsverplichting geldt niet indien nationale uitvoeringsorganen in strijd handelen met een Europese bepaling die onduidelijk is. In dat geval had de landbouwer de fout redelijkerwijs niet kunnen ontdekken. Ook op grond van het ongeschreven vertrouwensbeginsel behoeft dan geen terugvordering plaats te vinden: het verbod van contra legem geldt immers alleen ten aanzien van duidelijke bepalingen van Eu-recht. De conclusie is dan ook dat het gecodificeerd vertrouwensbeginsel in de praktijk niet meer bescherming zal bieden dan het ongeschreven vertrouwensbeginsel.27

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.