2.9.1 De voorbereiding

De eerste stap binnen de begrotingscyclus is afkomstig van de minister van Financiën en bestaat uit het sturen van een zogeheten begrotingsaanschrijving naar de andere ministers.1 Deze eerste zet kent geen juridische basis, maar is gebaseerd op interne afspraken. Het versturen van de begrotingsaanschrijving gebeurt rond november van het jaar voorafgaande aan het jaar waarin de begroting bij de Staten-Generaal moet worden ingediend. In deze begrotingsaanschrijving zijn technische en procedurele aanwijzingen en regelingen opgenomen waarmee de ministers rekening moeten houden bij het opstellen van hun begroting. Het doel van deze begrotingsaanschrijving is dat de afzonderlijke ministers hun begrotingen baseren op dezelfde uitgangspunten. De begrotingsaanschrijving bevat bijvoorbeeld inrichtingsvoorschriften en regelingen omtrent tijdslimieten, maar ook de eerste indicaties voor de hoogte van de voorlopig begrote uitgaven, op basis van de meest actuele cijfers over de economische en financiële staat van het land. Met deze aanwijzingen worden op de verschillende ministeries begrotingsvoorstellen voorbereid, die vervolgens worden ingediend bij de centrale directie Financieel Economische Zaken van ieder ministerie.2 Na een kritische beoordeling worden de voorstellen teruggestuurd naar de minister en staatssecretaris, die hierin wijzigingen kunnen aanbrengen. Het uiteindelijke voorstel wordt rond maart van het jaar waarin de begroting bij de Staten-Generaal moet worden ingediend in een beleidsbrief aan de minister van Financiën gestuurd.

De tweede stap van de minister van Financiën vindt ongeveer een maand later plaats. De minister stuurt dan de zogeheten kaderbrief rond aan de ministers.3 Hierin worden, op basis van de beleidsbrieven van de ministeries en de meest recente economische inzichten afkomstig van het Centraal Planbureau, de mogelijkheden voor de begroting gekenschetst: zijn er extra bezuinigingen nodig of is er juist ruimte voor extra uitgaven? Indien nodig, voeren de coalitiepartijen hierover politiek overleg, zoals hierboven geschetst. Mocht deze stap kunnen worden overgeslagen, dan wordt de kaderbrief besproken in de ministerraad. Dit is een belangrijk moment, omdat dan de cijfers worden vastgesteld voor de begrotingen van de verschillende ministeries. Deze gegevens worden opgenomen in de zogeheten totalenbrief, die begin mei van het jaar waarin de begroting bij de Staten-Generaal moet worden ingediend vanuit het ministerie van Financiën aan de overige ministeries wordt verzonden.4 Op basis van de afgesproken budgetten stellen de ministeries ontwerp-begrotingen op, die door medewerkers van de Inspectie der Rijksfinanciën, een instantie die valt onder het ministerie van Financiën, beoordeeld worden op hun doelmatigheid en doeltreffendheid.5 Ook kan de Inspectie alternatieven voorstellen.

In de zomermaanden vindt hierover nader overleg plaats tussen het ministerie van Financiën en de andere ministeries, zowel op ambtelijk niveau als op het niveau van de ministers. Indien op basis van de resultaten van dit overleg de totalenbrief gewijzigd dient te worden, dan legt de minister van Financiën deze wijzigingen voor aan de ministerraad. Gelijktijdig wordt in deze periode op het ministerie van Financiën gewerkt aan het opstellen van de Miljoenennota, waarin de hoofdlijnen van het te voeren beleid en de kosten hiervan worden geschetst en waarin een toelichting wordt gegeven op de economische en financiële situatie in Nederland. In augustus wordt vervolgens onderzocht wat de gevolgen zijn van de meest actuele economische gegevens van het Centraal Planbureau voor de ontwerpbegrotingen en de Miljoenennota. Beide worden in de ministerraad behandeld en vastgesteld. De ministers sturen daarna de definitieve begrotingsvoorstellen naar de minister van Financiën.

Na deze uitvoerige ambtelijke voorbereiding komt er op grond van artikel 73 Gw uiterlijk 1 september een nieuwe actor in beeld, namelijk de Raad van State. De voorstellen en de Miljoenennota worden voor advies aan de Afdeling Advisering van de Raad van State voorgelegd.6 Binnen een week komt de Raad van State met een advies, waarin ten aanzien van de voorstellen met name wordt gekeken naar de consistentie en begrijpelijkheid van de tekst van de memories van toelichting bij die begrotingsvoorstellen.7 Deze marginale beoordeling is, zowel gelet op de tijdsdruk als op de taak van de Raad van State, niet verwonderlijk. Het advies dient immers binnen een week gereed te zijn. Bovendien past de juridische toetsing aan bijvoorbeeld de Grondwet of algemene rechtsbeginselen zoals de Afdeling Advisering van de Raad van State die bij andere wetsvoorstellen uitvoert, niet goed bij de algemene begrotingsvoorstellen. Deze marginale wijze van beoordelen is echter niet terug te vinden bij het advies ten aanzien van de Miljoenennota.8 Het advies hierover vormt juist vaak een omvangrijk document, waarin de Raad van State stilstaat bij de noodzaak en wenselijkheid van gemaakte economische keuzen. De aanbevelingen bij de begrotingsvoorstellen leiden tot een nader rapport, waarin iedere minister reageert op het advies dat ten aanzien van zijn of haar begrotingsvoorstel is gegeven. In deze fase kunnen de voorstellen nog worden aangepast.

Op grond van artikel 65 jo. artikel 105, tweede lid, Gw worden (uiterlijk) op de derde dinsdag van september de resultaten van de maanden voorbereiding bekend gemaakt. Op die dag, Prinsjesdag, leest de koning in de Ridderzaal de Troonrede voor, waarna de minister van Financiën namens de regering de begrotingsvoorstellen aan de Tweede Kamer en de Miljoenennota aan de Staten-Generaal aanbiedt op grond van artikel 2.23 Cw 2016. Hoewel er de laatste jaren een strijd tussen de media lijkt te zijn ontstaan over wie, voorafgaand aan de derde dinsdag van september, als eerste de genoemde stukken in handen heeft, zijn pas op het moment van aanbieding aan de Tweede Kamer de begroting en de Miljoenennota officieel openbaar geworden. Daarmee is een einde gekomen aan de voorbereidingfase.