2.9.4 Uitoefening van het budgetrecht verandert

De werkzaamheden van het parlement zijn na de Tweede Wereldoorlog steeds meer verschoven van wetgevende naar ‘beleidsbeïnvloedende’ activiteiten. 1De eerdere betrokkenheid van het parlement bij het beleid had ook gevolgen voor de uitoefening en invulling van het budgetrecht.2 De uitoefening van het budgetrecht bestond niet langer alleen uit het formeel autoriseren van de uitgaven op één moment in de begrotingscyclus. Het toestaan van middelen voor een bepaald beleidsdoel door het vaststellen van een begrotingswet werd veelal vooraf gegaan door materiële instemming. Via besluitvorming over budgettaire nota’s en beleidsnota’s van de minister gaf het parlement goedkeuring voor het te voeren beleid en de daarmee gepaard gaande financiële consequenties.3 Parlementaire instemming was op deze manier gegarandeerd, zij het niet via de (suppletoire) begrotingswet. Dit gaf het parlement zeggenschap over het te voeren beleid in een zo vroeg mogelijk stadium. Er was sprake van ‘structurele beïnvloeding’.4 In de praktijk vervulde materiële instemming een soortgelijke functie als formele autorisatie alleen was deze instemming met minder waarborgen omkleed.5

In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd de praktijk van de materiële instemming vooraf in de Tweede Kamer zelfs gezien als ‘méér bepalend’ dan de formele autorisatie, volgens de Algemene Rekenkamer. Hierdoor kwam materiële autorisatie als het ware in de plaats van formele autorisatie.6 Dit deed zich vooral voor bij de vaststelling van suppletoire begrotingswetten.7 Het vaststellen van de suppletoire begrotingswetten liet veelal lang op zich wachten. Hierdoor kon vaak niet gewacht worden met het uitgeven van het geld totdat de suppletoire begroting was vastgesteld en de uitgaven formeel waren geautoriseerd. Tegelijkertijd ging er in de Tweede Kamer echter ook stemmen op om meer nadruk te leggen op de formele autorisatie, door alleen in uitzonderlijke gevallen te volstaan met materiële autorisatie.8 Dit lijkt me juist. Hoewel formele autorisatie, zoals Warmelink terecht stelt, relatief gezien van minder betekenis werd,9 blijft formele autorisatie altijd het uitgangspunt van het budgetrecht. Met de opschoning van de staatsfinanciën, zie paragraaf 2.10, werden de suppletoire begrotingen op vaste momenten in de begrotingscyclus aangeboden aan de Tweede Kamer waardoor de noodzaak van voorafgaande materiële autorisatie bij suppletoire begrotingswetten afnam.