2.9.3 Verkokering en specialisatie

Het ‘meeregeren’ kwam ook tot uiting in de komst van het commissiestelsel en de daarmee gepaard gaande specialisatie, met name in de Tweede Kamer. Na de totstandkoming van de partijendemocratie is de overheersing van de partijen in de politieke praktijk sinds de Tweede Wereldoorlog alleen maar sterker geworden. Witteveen wees in de jaren negentig van de vorige eeuw bovendien op de sterke autonome rol van de individuele Kamerleden.1 De partijen dan wel de fracties en de fractiespecialisten domineerden de verhouding tussen de Tweede Kamer en de regering, als ook het interne functioneren van de Tweede Kamer.2 Dit ging gepaard met een sterke opkomst van de parlementaire commissies.3 Parlementaire werkzaamheden concentreerden zich vooral in de commissievergaderingen, wat ten koste ging aan het belang van de plenaire vergaderingen.4 Er werden een groot aantal commissies in het leven geroepen,5 veelal overeenkomstig de verdeling van de afzonderlijke ministeries en veelal ook volgens de verdeling van taken binnen de ministeries.6 Dit leidde tot verkokering, wat als een probleem werd ervaren.7 Kamerleden hielden zich slechts bezig met een beperkt aantal onderwerpen. Er was weinig aandacht voor het integrale regeringsbeleid. Met betrekking tot de begrotingsbehandeling had dit ook tot gevolg dat de integrale afweging tussen de verschillende departementale begrotingen te wensen overliet.8

In 1994 trad het geheel herziene Reglement van Orde van de Tweede Kamer in werking: het aantal commissies werd aanzienlijk verminderd om de verkokering terug te dringen. Deze commissiestructuur is tot op heden terug te vinden in het Reglement van Orde.9 Toch is er ook nu nog steeds sprake van een bepaalde mate van verkokering in de Tweede Kamer: voor elk ministerie is er een vaste commissie in de Tweede Kamer.10

Bovendien wees Van Schagen er in 1994 al op dat de verkokerde besluitvorming vooral plaatsvond in de fracties en de fractiecommissies.11 Het terugdringen van het aantal commissies zou daarom niet per se de verkokering tegengaan.12 Uit de behandeling van het Europees Semester in de Tweede Kamer blijkt in ieder geval dat de verkokering nog steeds een rol speelt in de Tweede Kamer.13

De verkokering leidt volgens Van Schagen in hoge mate tot specialisering van de Kamerleden.14 Specialisering leidt tot een efficiënte en doelmatige werkverdeling. Bovend’Eert en Kummeling wijzen erop dat de Kamerleden beter in staat worden gesteld om de regering te controleren en om een deskundige bijdrage te leveren aan de wetsvoorstellen.15 Volgens Minderman is specialisering voor Kamerleden zelfs een noodzakelijke voorwaarde om tot goede besluitvorming te komen en effectief invloed uit te kunnen oefenen.16

Negatief effect van de specialisering is volgens Bovend’Eert en Kummeling echter dat het leidt tot een ‘vervlechting’ van ministeries en Kamerleden in de vaste commissies, tenminste als de specialisering te ver wordt doorgevoerd. De deskundige ambtenaren op het ministerie en de deskundige Kamerleden uit een bepaalde commissie gaan samen het beleid bepalen.17 Dit gaat ten koste van de controlerende rol van het parlement.18 Een ander negatief gevolg van de specialisering is volgens de commissie Deetman dat het leidt tot vervreemding van de kiezer.19 De Kamerleden richten zich veelal op abstracte en technische details waardoor de kiezer niet goed weet waar het voor kiest of moet kiezen.20

Ook de werkzaamheden van de Eerste Kamer concentreren zich in commissies. De Eerste Kamer heeft voor elk ministerie een vaste commissie.21