6.3.1 Het goede gronden criterium

Erkenning van een toerekenbare schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid (een civielrechtelijke term) bestaat niet pas sinds de Dakterras-uitspraak. Vóór die uitspraak was sprake van wisselende rechtspraak met soms strikt vasthouden aan de wettelijke bevoegdheidsverdeling en soms een soepele benadering van de bestuursrechter.9

Zo zijn in de jaren 80 en begin jaren 90 van de 20^e eeuw een aantal uitspraken gewezen waarin de Afdeling rechtspraak uitlatingen van wethouders en de burgemeester en ambtenaren aan het gehele bestuursorgaan (meestal: het college van B&W) toerekende.10 Dit deed zij met verwijzing naar de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid en de redelijkheid.

Zo werd het college van Apeldoorn in een uitspraak van 26 januari 1982 gebonden geacht aan de uitlatingen van een wethouder op een contactavond die bedoeld was ‘om in het openbaar o.m. mededelingen te doen over het beleid’.11 De toerekening van een uitlating van een lid van het college aan het hele college was ook aan de orde in een uitspraak van 27 november 198112 waarin de Afdeling rechtspraak overwoog dat appellant – gelet op de toezegging van de burgemeester – er ‘redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat hem van de zijde van het gemeentebestuur geen beletselen in de weg zouden worden gelegd bij het voorgenomen gebruik van de schuur voor detailhandel’.13

De Sterke merkt op grond van die jurisprudentie op dat bij een ambtenaar met een ondergeschikte positie niet snel een schijn van bevoegdheid zal bestaan. Dit kan anders zijn als de uitlatingen komen van een ambtenaar die ‘ter zake kundig is’ en belast met het soort zaken waarover vragen worden gesteld.14

In een Afdelingsuitspraak uit 201115 acht de Afdeling het aannemelijk dat de – niet schriftelijk vastgelegde – telefonische mededeling van een gemeenteambtenaar dat gebouwd mocht worden ‘namens het college is gedaan’. In een uitspraak van de Afdeling vier jaar later16 kon appellant zich ook met succes beroepen op verklaringen van wethouders, hoewel de toestemming van het college niet in een collegebesluit is vastgelegd.

De Centrale Raad van Beroep heeft eens geoordeeld dat het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Zuid-Holland – gelet op zijn positie in het provinciebestuur – gebonden was aan de uitlatingen van een gedeputeerde.17 In een zaak uit 201718 overweegt de Afdeling over een brief over standplaatsvergroting met een concrete en ondubbelzinnige toezegging van een marktmeester aan standplaatshouders dat het ging om een toezegging ‘door het algemeen bestuur dan wel aan het algemeen bestuur toe te rekenen’.19 De Afdeling stipt dus de mogelijkheid van toerekenen aan, ook als de uitlating niet expliciet namens het bevoegde bestuursorgaan is gedaan.

Deze aanpak sluit aan bij het civiele recht en hetgeen A-G Wattel in zijn conclusie heeft voorgesteld.20 Ook in het civiele recht wordt veel waarde gehecht aan een bepaalde functie die vertrouwen kan wekken.21 Van een dergelijke functionele risicotoerekening maakt de bestuursrechter inmiddels ook gebruik. Dit betekent dat de gevolgen van het handelen van een ambtenaar of andere overheidsfunctionaris met een bepaalde vertrouwenwekkende functie of taak die ten onrechte en niet op voor een betrokkene kenbaar onjuiste wijze gerechtvaardigd vertrouwen wekt, eerder voor risico van het bestuursorgaan moeten komen.22

Een voorbeeld waarin de bestuursrechter nadrukkelijk een situatie beoordeelt vanuit het perspectief van de burger en bovendien wordt afgeweken van het hierboven genoemde uitgangspunt dat op uitlatingen van verstrekkers van algemene informatie niet gerechtvaardigd mag worden vertrouwd, vormt een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2019.23 De zaak ging over toezeggingen van een medewerker van het klantcontactcentrum van de gemeente Rotterdam. Hoewel dergelijke medewerkers in principe slechts algemene voorlichting geven en hun uitlatingen daarom niet aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend, heeft de medewerker appellante niet doorverbonden met een wel bevoegde medewerker, maar medegedeeld dat zij ‘in het systeem’ zag dat appellante gedurende een aantal maanden in het buitenland mag verblijven en dat zij daarover nog bericht zou krijgen. Appellante kan daarmee – bezien vanuit haar perspectief, hoewel zij formeel ‘slechts’ sprak met een medewerker van het klantencentrum – volgens de bestuursrechter menen dat het bevoegde orgaan alsnog had ingestemd met het door haar gevraagde langere verblijf in het buitenland en dat de klantcontactcentrum-medewerker aldus de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.24

In een zaak waarin een medewerker van de bevoegde instantie zelf contact opnam met betrokkene over de toepasselijkheid van een regeling op haar geval, mocht betrokkene er eveneens van uitgaan dat de opvatting van het bevoegde orgaan door de betreffende medewerker werd vertolkt. Het argument van de minister dat het ging om een medewerker die slechts algemene informatie behoort te verstrekken, honoreert het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet.25 In die uitspraak lijkt beslissend te zijn dat contact is opgenomen met belanghebbende en dat belanghebbende ervan uit mocht gaan dat de medewerker op de hoogte was van haar bedrijfsvoering. Daarom mag zij volgens het College van Beroep gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid van de aan haar gedane toezegging. Ook hier is de bestuursrechter bereid aan de hand van de concrete omstandigheden een burgervriendelijke invulling te geven aan het door de Afdeling uiteengezette stappenplan en rechtsbescherming te bieden.

De Afdeling oordeelt26 in een andere zaak dat uitlatingen inzake op te voeren subsidiabele sloopkosten konden worden toegerekend aan Gedeputeerde Staten omdat de betreffende overheidsfunctionaris had medegedeeld navraag te hebben gedaan en de vaste contactpersoon was van appellant. Appellant mocht er daarom op vertrouwen dat de opvatting van het bevoegde orgaan werd vertolkt.

Soms neemt een (eerstelijns) bestuursrechter expliciet afstand van het uitgangspunt dat uitlatingen van een ‘baliemedewerker’ niet kunnen worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan. In een zaak over de eigen bijdrage voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg was betrokkene op basis van telefoongesprekken met het klantcontactcentrum (KCC) ervan uitgegaan dat de door haar te betalen eigen bijdrage lager zou zijn dan dat is opgelegd. De rechtbank overweegt ‘dat in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op het algemene uitgangspunt dat uitlatingen van een medewerker van een KCC niet aan het bestuursorgaan kunnen worden toegerekend’.27 Een dergelijke gemotiveerde invulling van de stappen van het vertrouwensbeginsel – waarbij effectieve rechtsbescherming wordt geboden – verdient mijns inziens navolging.

Schuurmans heeft opgemerkt dat de eerstelijnsrechter niet de rechtseenheid heeft te bewaken, maar met aandacht ‘voor de feiten en belangen in het individuele geval de rechtspraaklijn zo goed mogelijk op dat individuele geval moet toepassen’.28 Dat is in haar woorden geen afwijken van de lijn maar de lijn naar doel en strekking contextafhankelijk uitleggen. Die opmerkingen zijn mijns inziens voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel ook zeer relevant. Die stappen laten ruimte voor invulling aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval. Die ruimte moet de bestuursrechter dan ook nemen. Zoals de voorbeelden hierboven illustreren, is de bestuursrechter ook in staat dat te doen. In het bijzonder denk ik aan de mogelijkheid gerechtvaardigd vertrouwen te kunnen ontlenen aan inlichtingen en de invulling van het goede gronden criterium van stap 2. Die concrete invulling kan vervolgens zowel bij de eerstelijnsrechter als de hogerberoepsrechter plaatsvinden.

Ten aanzien van de toerekening van de uitlatingen van overheidsfunctionarissen geldt dat het criterium van ‘goede gronden’ qua strengheid soepeler lijkt dan de schijn van volmachtverlening in geval van civiele rechtshandelingen. Nu dit criterium van ‘goede gronden’ specifiek is ontwikkeld voor de relatie overheid-burger meen ik dat ook de civiele rechter uit dit criterium inspiratie kan putten voor de invulling van de schijn van volmachtverlening.30 Hij doet dat nu ook al regelmatig.31