9.5.1.2 Aanpassingen in reeds voorzienbare materiële regels

Volgens de in par. 5.2.2.1 besproken rationele-verwachtingentheorie dient als uitgangspunt te worden genomen dat een belastingplichtige reeds vanaf het moment van het voorzienbaar worden een regel met de invoering van die regel rekening houdt. Het moment waarop een regel voorzienbaar wordt, wordt bepaald door het criterium van de voorzienbaarheid van wetswijzigingen. Binnen dit criterium kunnen verschillende gebeurtenissen worden onderscheiden die de voorzienbaarheid van een wetswijziging vergroten. In par. 5.6 concludeerde ik dat de aankondiging van wetgeving bij persbericht, het aanbrengen van wetswijzigingen in de loop van het wetgevingsproces en het aannemen van een wetsvoorstel door de Tweede Kamer ertoe leiden dat een wetswijziging volledig voorzienbaar wordt.

Indien een belastingplichtige ermee wordt geconfronteerd dat ná het voorzienbaar worden doch vóór de inwerkingtreding van een wetswijziging toch nog aanpassingen in de oorspronkelijk voorgestelde regel worden aangebracht, wordt hij alsnog in verwarring gebracht. Ondanks dat een wetswijziging voorzienbaar is, leidt dit voor de belastingplichtige tot rechtsonzekerheid. De oorspronkelijk voorgestelde regel blijkt immers alweer van de baan te zijn; bovendien sluit de wetgever niet uit dat na een aanpassing meer aanpassingen volgen. Het is dan ook niet ten onrechte dat Peeters de periode die ligt tussen het voorzienbaar worden van een wetswijziging en het moment waarop het wetsvoorstel wordt aangenomen, aanduidt als een ‘verdachte periode’ (par. 5.6.4.1).1 Als voorbeeld noem ik het zekerheidsstellingsvereiste dat volgens de brief van de staatssecretaris van Financiën van 13 april 2004 met ingang van 11 maart 2004 zowel voor emigraties naar een EU-lidstaat als een EER-lidstaat was komen te vervallen (par. 5.6.5.2). Het op 14 september 2004 ingediende wetsvoorstel was evenwel minder verstrekkend dan de brief van de staatssecretaris, aangezien het zekerheidsstellingsvereiste voor emigraties naar EER-lidstaten toch zou worden gehandhaafd.

Aanpassingen in materiële regels – niet zijnde overgangsmaatregelen – die ná het moment waarop zij voorzienbaar zijn geworden worden aangebracht, kunnen drie soorten aanpassingen behelzen:

In alle drie genoemde situaties is het – afhankelijk van de soort wetswijziging – mogelijk dat de belastingplichtige schade leidt ten gevolge de aanpassing die ná het voorzienbaar worden van een wetswijziging wordt doorgevoerd. De schade kan enerzijds ontstaan doordat de belastingplichtige een handeling heeft nagelaten die achteraf beschouwd voor hem juist voordelig zou zijn geweest en anderzijds doordat hij in het vooruitzicht van de wetswijziging juist een bepaalde handeling heeft verricht die achteraf beschouwd evenwel nadelig blijkt te zijn.

Anders dan het geval is bij de implementatie van Europese richtlijnen, kan de wetgever niet aansprakelijk worden gesteld voor het niet-invoeren van de oorspronkelijk voorgestelde regel. In de literatuur is de vraag gesteld of de schade ten gevolge van aanpassingen die gedurende het wetgevingsproces worden aangebracht moet worden vergoed, en zo ja, of de overheid hierop kan worden aangesproken.2 Lubbers en Vording wijzen er bovendien op dat er ook belastingplichtigen zullen zijn die achteraf baat hebben bij een verwachte wetswijziging die niet tot stand komt.3 Ter illustratie wijzen zij op de problematiek van de hypotheekrenteaftrek. Belastingplichtigen die verwachten dat de hypotheekrenteaftrek op termijn wordt afgeschaft en bestaande toestanden daarbij geëerbiedigd worden, melden zich anno 2007 als kopers op de huizenmarkt.4 Dit kan leiden tot een stijging van de huizenprijzen. Indien naderhand zou blijken dat hypotheekrenteaftrek wordt afgeschaft en ook bestaande toestanden daarvan nadeel ondervinden, kunnen de verkopers als winnaars worden beschouwd. Dienen de verkopers de kopers te compenseren?

Naar mijn mening is er geen reden voor compensatie zolang de voor- en nadelen louter worden opgeroepen door reacties in de markt, zonder dat een wetswijziging volledig voorzienbaar is (voorzienbaarheidsfactor 5). Eerst als een wetswijziging door toedoen van de wetgever voorzienbaar is geworden, mag naar mijn mening van de wetgever worden verwacht dat hij op grond van het beginsel dat gerechtvaardigde verwachtingen moeten worden geëerbiedigd zijn verantwoordelijkheid neemt ten aanzien van nadelen die ontstaan ten gevolge van aanpassingen in reeds voorzienbare materiële regels. Dit betekent dat als de belastingplichtige schade ondervindt van de aanpassing, welke schade niet meer door de belastingplichtige kan worden voorkomen, de wetgever moet bezien of de belastingplichtige door middel van een begunstigende overgangsmaatregel kan worden gecompenseerd. Het ligt evenwel het meest voor de hand dat de wetgever tracht onzekerheid gedurende de periode tussen het voorzienbaar worden van een wetswijziging en de inwerkingtreding van de regel te beperken.