8.2.2.2 Kosten van werkings- en overgangsmaatregelen

Indien uit de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid voortvloeit dat op grond van deze beginselen een bepaald overgangsregime gewenst is, is het uit oogpunt van algemeen belang in beginsel niet wenselijk om – in afwijking van het gewenste overgangsregime – in een soepeler overgangsregime te voorzien. Deze hoofdregel geldt zowel voor begunstigende als belastende wetswijzigingen.

Bij invoering van een begunstigende wetswijziging ligt het niet voor de hand dat de wetgever voorziet in een begunstigend overgangsregime. Mijns inziens kunnen alleen het beginsel van technische en financiële uitvoerbaarheid van overgangsrecht (par. 7.2) dan wel de aanwezigheid van een legitieme doelstelling in de zin van het voorkomen van een negatief aankondigingseffect (par. 8.2.1.1) aanleiding geven tot het treffen van een gunstig overgangsregime. In beginsel is bij de invoering van een begunstigende wetswijziging dan ook de hoofdregel van onmiddellijke werking van toepassing. Afwijking in voor belastingplichtigen gunstige zin van dit uit de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid voortvloeiende uitgangspunt is uit oogpunt van het bewaken van de kosten van een overgangsregime niet in het algemeen belang. De voordelen van het gunstige overgangsregime zullen immers niet aan alle belastingplichtigen in gelijke mate toekomen.

De doelstelling van een regeling kan aanleiding zijn om bij de invoering van een begunstigende wetswijziging een belastend overgangsregime te treffen. Als voorbeeld noem ik de per 1 januari 2007 ingevoerde startersaftrek die alleen van toepassing werd op belastingplichtigen die na 31 december 2006 ondernemer zijn geworden. Voor zover de regeling ook op bestaande ondernemers van toepassing zou zijn geworden, zou het beoogde stimuleringseffect van de regeling niet worden bereikt (zie ook par. 5.3.2).

Bij de invoering van een belastende wetswijziging zal de wetgever op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid eerder genoodzaakt zijn om een begunstigende werkingsregel en/of overgangsmaatregel te treffen. Wanneer de toepassing van een nieuwe – belastende – regel die om financiële redenen is ingevoerd, wordt beperkt, leidt dat ertoe dat de financiële opbrengst van die nieuwe regel uiteindelijk geringer zal zijn.1 De gederfde financiële opbrengst zal dan op andere wijze op de samenleving drukken. Uit oogpunt van algemeen belang is het dan ook ongewenst dat in een soepeler – en daardoor duurder – overgangsregime wordt voorzien dan gewenst is op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid. Dit betekent bijvoorbeeld dat ingeval onmiddellijke werking in combinatie met een ingroeiregeling volstaat, onmiddellijke werking met een overgangsmaatregel in de vorm van eerbiedigende werking niet gewenst is. Ook andere vormen van versoepeling kunnen ongewenst zijn. Zo dient een overgangsmaatregel niet op zowel bestaande als nieuwe toestanden van toepassing te zijn, indien hiervoor om bijvoorbeeld uitvoeringstechnische redenen geen aanleiding bestaat. Voorts dient, indien dit op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid is toegestaan, een einddatum aan een overgangsmaatregel te worden gesteld.2

Gelet op de inhoud en de omvang van het overgangsrechtelijk instrumentarium van de wetgever, is niet op voorhand aan te geven hoe de verschillende overgangsregimes zich qua kosten ten opzichte van elkaar verhouden. Uit kostenoogpunt geniet een afbouw- of ingroeiregeling in het algemeen de voorkeur boven eerbiedigende werking. Bepalend is evenwel ook de beoogde duur van de overgangsmaatregel.