7.14.1 Conclusie

Het begrip passende arbeid is bepaald geen rustig bezit geweest de afgelopen dertig jaar. Volgens het besproken systeem van Van Langendonck wordt passende arbeid in de WW in Nederland nader ingevuld door vier instanties; 1) een algemene wettelijke bepaling in de WW en richtlijnen voor de toepassing door het kabinet, 2) interpretatie van de richtlijnen door de uitvoeringsorganen, 3) beoordeling van de individuele situatie door de openbare arbeidsvoorziening, onderdeel van de uitvoeringsorganen, en 4) bij interpretatiegeschillen geeft de rechter een definitief oordeel. Het kabinet speelt bij de totstandkoming van de regelgeving een rol en de uitvoeringsorganen en de rechter bij de uitvoering.

Bij de invoering van de WW in 1987 wilde het kabinet het begrip passende arbeid nader invullen door een aantal in de jurisprudentie ontwikkelde elementen. Hier kwam echter een grote weerstand tegen door meerdere partijen (Sociale Verzekeringsraad1, Kamerleden, SER2) en daarom heeft het kabinet ervan afgezien.

Mede vanwege het jaarlijks terugkerende gebrek aan werknemers in de ‘Limburgse bollenproblematiek’3 was er rond 1988-1989 verontwaardiging ontstaan over het gebrek aan sancties voor het niet aanvaarden van passende arbeid.4 Ook de invulling van het begrip passende arbeid kwam daarbij aan de orde. De conclusie van dit debat was dat het begrip passende arbeid niet via wetswijziging nader moest worden ingevuld, maar via richtlijnen om een betere toepassing van het begrip in de uitvoeringspraktijk te bewerkstelligen.5 Met de Richtlijn passende arbeid 19926 werd nadruk gelegd op objectieve criteria uit de jurisprudentie (vroegere beroep, niveau werk, beloning, reisduur). Deze richtlijn is onder politieke en maatschappelijke druk sinds 1987 een aantal maal aangescherpt en heeft invloed gehad op de interpretatie door de uitvoeringsorganen en door de rechter.

Uit een evaluatie van de Richtlijn passende arbeid 1992 door Ipso Facto in 1994 bleek dat de richtlijn de toepassing in de praktijk niet had verbeterd. De uitvoeringsinstantie had een vacaturegerichte aanpak en niet zozeer een cliëntgerichte aanpak. In de praktijk waren er geen tijd, middelen en mankracht, maar was er ook geen draagvlak om conform de richtlijn de strenge wensen van het kabinet uit te voeren.7

Als reactie op de gebrekkige toepassing in de praktijk heeft het kabinet in 1996 een nog strengere richtlijn ingevoerd, waarbij het begrip passende arbeid ook was verruimd voor schoolverlaters en academici. De vraag is in hoeverre een betere toepassing met een strengere richtlijn realistisch was aangezien aan de uitvoeringspraktijk niet wezenlijk wat was veranderd. Het invoeren van een strengere richtlijn kan wel worden verklaard in het kader van de Wet Boeten die ook in 1996 werd ingevoerd. Het paste in een trend van het kabinet om een strenger sanctie- en uitvoeringsbeleid te hanteren als signaal naar de maatschappij. Alhoewel de richtlijnen geen dwingende rechtsregels vormen gezien de individuele benadering van de uitvoeringsorganisatie, valt evenwel op te maken dat de minister hieraan toch een beleidsmatige functie toebedeelde.8

Met de Richtlijn passende arbeid 20089 en het daaropvolgende Besluit passende arbeid WW en ZW (2015) 10 werd het begrip verder aangescherpt. Op grond van de Richtlijn passende arbeid 2008 werd na twaalf maanden werkloosheid iedere arbeid passend. Het Besluit passende arbeid WW en ZW bepaalde dat na zes maanden alle maatschappelijk geaccepteerde arbeid als passend moest worden beschouwd.

De nadelen van de richtlijnen, te weten het gevaar van verdringing en kapitaalvernietiging, werden gerechtvaardigd met het idee dat eerder accepteren van een baan langdurige werkloosheid zou tegengaan. Uit het rapport van Ipso Facto bleek echter dat werkgevers niet geneigd waren om hoogopgeleiden voor functie met een lager opleidingsniveau aan te nemen. In de situaties dat er wel werknemers met een hogere opleiding werden aangenomen, zorgde dit in een kwart van de gevallen voor verdringing.11

Op de laatste verscherpingsronde naar zes maanden is zowel in de parlementaire behandeling als in de literatuur nogal wat kritiek geuit. De crux van de kritiek zit vooral in de subjectiviteit van het solliciteren en accepteren van een baan. Een WW’er kan immers tijdens de sollicitatie genoeg laten doorschemeren om een ongewenste baan op lagere niveau niet aangeboden te krijgen, afgezien van het feit dat werkgevers vaak ook niet op overgekwalificeerde werknemers zitten te wachten. Het punt van verdringing op de arbeidsmarkt wordt door het kabinet terzijde geschoven met het activeringsargument, maar de vraag is in hoeverre in de praktijk de strenge eisen voor het aanvaarden van passende arbeid door de uitvoeringsorganen worden toegepast en daadwerkelijk tot activering leiden. Uit de evaluatie in 1994 bleek dat de algemene regels omtrent passende arbeid vaak niet werden toegepast vanwege persoonlijke omstandigheden.

Uit een analyse van de jurisprudentie op dit gebied blijkt evenwel dat de rechter de richtlijnen strikter toepast, vooral in individuele gevallen bij het niet aanvaarden van passende arbeid. Het is de vraag of op landelijk niveau een effect is te zien in de vorm van een vermindering van het aantal WW-uitkeringen wanneer er weer een verscherpingsronde plaats heeft gevonden, maar de jurisprudentie laat wel zien dat de rechter een strengere aanpak hanteert als het gaat om persoonlijke omstandigheden of voorkeuren bij passende arbeid.

De verscheidene verscherpingen van de richtlijn hebben op de rechtspositie van de WW’ers naar opleidingsniveau invloed gehad. De aanscherpingen van het begrip met de richtlijnen blijkt ook in individuele gevallen effect te hebben gehad op de rechtspositie. Uit de jurisprudentie volgt dat bepaalde persoonlijke omstandigheden (geen oppas, houding betrokkene, arbeidsverleden etc.) niet snel tot een valide reden meer leiden bij het weigeren van passende arbeid.

Een volgende evaluatieronde, zoals in 1994 uitgevoerd door Ipso Facto, zou aan te bevelen zijn om te voorkomen dat de verscherpingen rond passende arbeid ‘symboolwetgeving’ of zoals Fluit het noemt ‘papieren tijgers’ blijven. Sinds 1992 zijn de uitvoeringsorganen en de werkwijze organisatorisch en functioneel gewijzigd, waardoor het interessant zou zijn om te onderzoeken in hoeverre de door Ipso Facto geconstateerde lacunes in de uitvoeringspraktijk thans nog bestaan.